我國土地資源管理的宏觀戰略探討

黃桂波

[摘要]我國土地資源管理的戰略重點在于耕地保護、土地節約集約利用和土地生態建設戰略等方面。要科學合理的進行土地資源管理的宏觀戰略調控，政府應加速體制建設，改革土地管理的經濟運行機制；建立統一的土地利用規劃體系，充分發揮總體規劃的控制作用；繼續推進土地資源管理的法制建設，強化依法行政；增加對生態環境的補償性投入，全面推進土地的宏觀生態建設，以有效保護、合理開發和優化利用土地資源，不斷增強土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力。

[關鍵詞]土地資源；資源管理；宏觀戰略

[中圖分類號]F830 [文獻標識碼]B

構建我國土地資源管理的宏觀戰略，必須結合土地利用的現實狀況，把我國土地資源管理的戰略主體定位為經濟發展、社會進步、入地和諧、生態友好和持續發展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎上優化配置土地資源，改革不合理的土地利用方式，增強土地資源的可更新能力和使用效率，以促進經濟社會的科學、協調發展。保持一定數量的耕地，確保糧食安全；提高土地資源的生產能力，保障工業化和城市化所必需的各項用地，保護和改善生態環境；構建良好的土地利用結構和布局。

一、我國土地資源管理戰略重點

（一）耕地保護戰略

耕地是糧食生產的載體，是糧食安全的根本保障。為避免耕地減少，糧食需求過多依賴國際市場，首先，要保證足夠的糧食生產能力和可耕地面積，即由保護糧食產量變為保護糧食生產能力，由保護耕地面積變為保護可耕地面積；其次，耕地的種植結構調整以不破壞耕作層為前提，更不能搞非農業建設，以保證足夠的糧食生產能力。第三，把土地整理逐步作為未來補充耕地的主要途徑。通過田、水、路、林、村的綜合整治，提高土地利用率，增加有效耕地面積，增加其他農用地和建設用地面積，緩解各業用地矛盾，促進各業的發展實施耕地總量動態平衡戰略，要堅持建設占用耕地的占補平衡制度，按建設項目考核實現占補平衡，確保通過土地開發整理復墾補充耕地數量不低于建設占用和災害損毀耕地面積。要根據保護耕地糧食生產能力的戰略要求，建立糧食安全和耕地數量預警系統，需要對國內和國外的糧食生產進行有效的監控，及時進行預測，并采取相應的對策。只有這樣，才能保證我國可以及時按國際糧食生產狀況調整耕地數量和糧食產量，實現糧食安全。

（二）土地節約集約利用戰略

切實保護耕地，大力促進節約集約用地，探索出一套建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用管理新模式。無論是對存量用地，還是新增建設用地，都要節約和集約使用。具體應當落實以下幾個方面的措施：

1.農民居住向城鎮集中。主要內容包括：一是合理調整行政區劃，適當擴大行政區域規模。這有利于集約利用土地，減少重復建設；有利于城鎮的合理布局和發展及區域產業結構的調整。二是逐步停止零星分散的農民建房用地審批。鼓勵農民到集鎮購房，到集鎮按規劃和規定的用地標準建房。三是農民轉為城鎮居民后，其土地承包經營權可有償轉讓。

2.工業向工業園區集中：新上的工業項目一律入駐新城和中心鎮的工業園區，并停止向鄉鎮工業點供地；與工業園區規劃的功能、目標相一致的項目，只要符合環境保護要求，要優先安排土地；引入土地使用權入股制度。工業園區由相鄰多個鄉鎮入股，合力開發、權屬共有，收益按投資比例分配；引入用地調劑使用制度。鼓勵非工業園區所在鄉鎮將原有企業的占地面積按一定比例調劑換入業園區內，擴大合股制的工業園區規模。

3.農田向適度規模經營集中。目前以家庭承包土地兼業經營的規模過小，使得低層次的兼業農民難以向高層次轉化。要實現農田的規模經營，首先要根據土地集體所有制不變和所有權與使用權分離的原則，建立集體土地農業經營權有償使用和承包地有償轉讓制度，推進農業的規模化和產業化。其次通過實行土地流轉制度改革，使集體土地承包者之間，不同集體經濟組織之間經批準可置換不同區位、等級、類型的土地。要積極、穩妥地推行土地股份制，促進土地使用權的流轉，把農村剩余勞動力從土地上解放出來，使農田得以適度規模經營。

（三）土地生態建設戰略

1.積極開展國土綜合整治。一是要加強土地退化的防治，對過度開墾、圍墾的地區，有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖，積極推進大江大河流域的治理及其他重點區域生態環境建設。二是積極開展土地整理和復墾，適度開發耕地后備資源。三是要搞好國土綜合整治規劃，統籌安排土地退化防治與生態環境建設、國土整治、地區經濟協調發展等各項工作。

2.積極開展各個地區土地生態保護和建設。長江中上游流域、松花江、黑龍江中下游流域的耕地以旱坡耕地為主，水土流失嚴重，不合理的土地開發利用，特別是森林的濫砍亂伐等人為破壞，造成土地退化和持水能力大幅度衰減，將人為增加洪水災害發生頻率，破壞生物棲息環境，加速生物物種的減少。黃河流域中游的黃土高原地區是生態環境最為嚴峻的地區，必須通過各種有效的措施恢復與治理生態環境。

二、我國土地資源管理的宏觀體系建設

我國土地資源管理的基本目標是充分利用經濟、生態、規劃和行政及法律手段優化土地資源配置；深化行政管理體制改革，充分發揮宏觀調控和市場機制的作用。

（一）加速土地資源管理體制建設，改革土地管理的經濟運行機制

1.土地市場制度改進與創新目前我國的土地市場分為二級：政府通過土地使用權出讓、租賃和作價入股方式向土地使用者供應土地形成土地一級市場；通過一級市場取得的土地使用權進行轉讓、租賃、作價入股等交易行為形成土地二級市場。要壟斷土地一級市場，放開搞活二級市場。

有兩種路徑選擇：是打破現有土地市場制度框架，以農入市為突破口，進而形成城鄉統一的土地市場體系進行創新。二是建立以市場配置為主的政府供地方式，明確除對行政辦公用地、城市基礎設施和公共公益事業用地可以行政劃撥方法供地外，對其余經營性用地一定要通過土地出讓、租賃等方式供應土地。

建立土地市場的價格體系和土地市場的收益分配體系。土地進入市場遇到的首要問題是怎樣合理確定“有償”標準，盡快建立包括基準地價、標定地價和出讓地出口價在內的土地價格體系。正確處理各個地方政府之間，個人與集體之間的收益分配。

2.土地利用經濟運行機制的改革和完善制定農用地轉為建設用地的土地收益收繳辦法，把國家每年下達各地的非農建設占用耕地指標作為上繳土地收益的一項重要依據。發揮土地利用規劃、計劃對土地市場價格的調控作用，合理制訂供地計劃。按照不同土地用途分區制定不同的土地價格，完善市場規則，加強市場管理，保證土地市場健康有序地發展。

（二）建立統一的土地利用規劃體系，充分發揮土地利用總體規劃的控制作用

建立土地利用規劃與城市總體規劃、經濟社會發展規劃、區域規劃、主體功能區規劃等相關規劃的銜接和協調機制，制定主體功能區的土地政策，對優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計相應的土地政策，為提高土地管理和調控水平提供科學依據。運用規劃手段應科學編制并實施土地利用總體規劃、強化責任目標管理、加強批后核查監管。

（三）繼續推進土地資源管理的法制建設，強化土地管理的依法行政

加強土地資源管理，關鍵是要有法可依、依法辦事，依法行政。一要深化農村土地使用制度改革。二要繼續推進土地用途管制制度的實施和完善。加強土地法制要建立節約土地、提高土地生產力和土地人口承載力的內在機制。

（四）增加對生態環境的補償性投入，全面推進土地的宏觀生態建設

宏觀生態開發是按照大區域宏觀問題實行宏觀生態治理，要求土地資源的開發利用要遵循客觀規律，根據土地本身的適宜用途和承載能力，采取綜合措施，加強基礎設施建設，推進重點生態工程建設，增強土地的生態功能。實施跨流域調水工程全國的水土資源不平衡，嚴重影響部分土地資源生產潛力的發揮。

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[責任編輯：劉玉梅]