論我國高校財務監督問題研究

●梁 勇 干勝道

論我國高校財務監督問題研究

●梁 勇 干勝道

長期以來，國家一直堅持教育優先發展戰略，積極推進我國教育事業發展。黨的十八大報告又把教育放在改善民生和加強社會建設之首，提出要 “努力辦好人民滿意的教育”，充分體現了黨中央對教育事業的高度重視。國家中長期教育發展綱要也在教育投入方面提出了明確的目標，即2012國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%。教育經費的持續增加，生均財政撥款額度的提高，改變了高校多元化籌資融資的格局，高校從外延式發展逐漸向內涵式發展轉變，努力提高教育質量。

多年來，高校規模化、跨越式發展，財務關系日趨復雜，利益矛盾較為突出，對高校財務管理提出了挑戰。隨著國家對高校經費投入的增加，監管力度也隨之加大，一方面加強了高校監管制度的建設，先后出臺和修訂了《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則》、《高等學校財務制度》《科研經費管理辦法》等規章制度，另一方面也加緊了財務專項檢查。“三公經費”、“八項規定”和“六項禁令”等專項檢查陸續開展。同時，搭建數據監控平臺，動態抽查教育經費收支狀況。2013年，教育部、財政部積極推進“教育經費管理年”活動，以“規范、績效”為主題，多渠道、多形式、多手段加強高校財務監督。

一、高校財務監督提出背景

（一）經費性質決定了財務監督的必要性

在計劃經濟時期，高校經費來源于國家單一投入。隨著高等教育從精英教育向大眾化教育過渡，目前高校經費結構日趨多元化，在國家財政投入這一高校辦學經費的主要來源之外，事業收入、學校向校辦產業投入獲得的收益以及社會各方捐資助學收益等多方面籌集的事業資金也成為高校經費的重要來源。雖然，在高等教育體制和財政投入機制改革后，高校在辦學、招生等方面的自主權逐步擴大。但是國家和社會各界對高校經費的使用效益仍然非常關注。在經費投入有限的情況下，注重的是邊際資金效益的最大化。在經費擴大的情況下，更加關心經費的使用規范化、效益化，更加注重考評經費的投入與教育質量的提高。教育投入效益的最大特點在于資金需求量大、見效慢，因此持久的財務監督是必然的。財務監督的目的就是要對經費投入、分配、使用等環節進行環節控制，確保投入資金對教育事業發展做出最大貢獻。

（二）教育經費的增加客觀要求財務監督的加強

從高校教育經費投入來看，我國普通高校生均經費撥款基本達到12000元/生。過去，高校在國家財政撥款有限的情況下要保證教育事業發展，對教育經費的邊際效益非常重視，勤儉辦學，要求每一筆經費都切實投到教育事業上。目前，國家對教育投入不斷增大，然而部分高校對教育經費的監管開始放松，資金使用權力的膨脹沖破了教育財務制度的約束，在財務監管制度不完善的情況鉆空子，利用職權亂投資、濫分配和盲目使用，講究在職消費，導致教育經費的浪費。

（三）高校財務問題的突顯性要求財務監督及時跟進

近年來，由于財務監督體系不完善、監督制度缺陷較大、崗位職責不明確，高校財務管理遺留問題多年沉積不得解，高校職務犯罪案例層出不窮，財務管理關系混亂，財務管理效率無法提高。財務問題的存在，嚴重影響到學校財務管理改革的不斷深入，關系到各方財務利益的協調，制約著學校教育事業發展。

二、高校財務監督存在的突出問題

（一）多元利益主體訴求與財務規章制度之間沖突的調和

高校經費結構的多元化形成了多元利益主體，每個相關利益主體對高校經費需求有著顯著差異。對上國家和上級主管部門要求高校在經費使用范圍內科學效益化使用，創造更好的社會效益，體現出國家經費投入的有效性，培養更多高質量的人才，為地方經濟服務；對外與高校合作的銀行、企事業單位在經費需求上給予更多依賴，提供更多的合作空間；對內學校在事業發展的同時，滿足教職工福利水平的提高。然而，經費的投入與產出存在制度性的約束。國家規章制度在一定程度上制約著高校財務經濟活動的方向，嚴格執行國家政策和財務制度是高校財務管理的根本要求。高等教育資源的稀缺和優勢，本質上給予了高校更多的投資與發展機會。然而制度的約束和自主權的限制，使得高校必須在國家審批的范圍進行經濟活動。比如收費標準不得超過國家審批的限額，旨在社會公平和教育公平的維護；政府采購的設定，極大地限制了高校在物資采購方面的自主權；教職工工資水平剛性需求，福利創造等的限制，導致高校內部人才流失和教育質量受到影響；科研經費和三公經費等資金使用導向也在一定程度上影響到科研人員的積極性。

（二）財經制度完整性欠缺制約著財務監督執行的全面性

在現代市場經濟環境下，高校經濟活動日益復雜，各項經濟活動內在的風險各不一樣。經費來源與使用方向的多元化也使得財務監督無標準。財務監督無法滲透到經濟活動的每一個角落。而且，財經制度缺乏完整性，制度缺陷滯后性，對財務監督有影響。在信息不對稱的情況下，制度效力是有限的。就目前高校財務問題而言，集中表現在預算管理、收費項目管理、固定資產管理、專項資金使用、基建管理、稅收管理等方面。每一項管理問題中存在多種影響因素，有些尚有歷史遺漏問題，有些則是經濟關系復雜因素、人為因素等等。財經制度不可能完全做到有效制度監督和控制。

（三）財務監督范圍與過程復雜性導致監督困難

高校財務監督范圍較多，都需要監督。而這種監督過程非常復雜，包括預算管理、收費項目管理、資產管理、二級財務管理、校辦產業管理、基建管理、對外投資管理、內部資金核算管理等。每項管理內容都較為復雜，涉及利益多，監管過程中環節較多，政策影響較大。多年來，盡管高校財務監督的文件通知較多，各高校內部管理規章制度陸續出臺和不斷修訂，但是在執行過程中困難重重，加之財務監督意識不夠，監督手段落后，來自各方面的利益矛盾較大，基于多方面原因無法達到較為清晰的程度，高校內部仍然出現了不少監督不到位、內控執行力薄弱導致的經濟問題。比如預算監管問題，由于預算編制和預算下達存在時間上的差異，部分高校預算編制存在隨意性，缺乏對經費收入和支出的合理預測，預算編制方式落后，導致預算與實際不符。同時，由于預算執行過程中不嚴格執行，預算調整松弛嚴重影響到預算的執行和預算的嚴肅性，產生預算內容不實、預算約束力不強和預算執行不力的現象。部門領導對預算重視不夠，特別是專項經費申報不真實，在執行過程中難度增大，影響預算效益。預算編制的模糊性、預算執行的松弛性、預算調整的隨意性，預算、核算與決算相互脫節，使得預算成為一紙空文。預算管理是財務管理的重要內容。

（四）財會與審計隊伍結構優化與管理水平提高的長期性

財會與審計隊伍建設是推進高校財務監督的關鍵內容。目前，各高校財務與審計人員參差不齊，隊伍建設薄弱。比如財務與審計人員數量少，部分高職院校和規模小的普通高校配備不齊，一人多崗，一人多責。財會與審計的人員的專業知識水平有待提高，高職稱、高學歷的專業人才缺少，培訓力度不夠，難以做到對高校重大經濟事項和財務決策予以科學充分的論證和執行環節的跟蹤審查，無法推行事前、事中和事后全程化監督。

（五）財務信息化水平不高，財務監管手段有待改進

財務信息化水平是當前高校財務管理水平的重要標志。長期以來，高校在財務信息化建設中始終處于摸索和基礎階段。全局性、系統性和同步性財務信息化管理系統建設剛剛開始，很多高校缺乏較強的技術創新隊伍，對財務信息化建設僅僅停留在部門內部會計核算、信息查詢和收費管理方面，全校性、高速化、共享性財務信息化水平尚未搭建好的平臺，離財務監督式的財務信息管理系統還有很大距離。

三、高校財務監督設計

（一）理論基礎

1、委托代理理論。委托代理理論是契約理論最重要的理論分支，是現代企業理論的重要組成部分。委托代理理論的核心意義在于委托與代理的關系問題及代理成本問題。由于委托人與代理人信息不對稱、責任不對稱等原因，使得雙方存在權益目標不一致問題。對于高校來說，多元化的資金鏈條形成了各種委托代理的利益關系。比如國家與高校、家長與高校、銀行與高校以及其他社會機構與高校。高校內部也存在這種委托代理關系。當然，高校這種代理問題存在著權利分配與責任承擔。但是，各級之間的相互監督與制約既是職能的體現，也是力求管理目標的一致性。

2、利益相關者理論。20世紀60年代，利益相關者理論產生于公司治理領域，主要在于訴求各利益相關者的利益，實現各利益相關者的利益保護。高等教育事業的發展，資金渠道的多元化與對外合作關系的日益頻繁，使得高校各種利益關系日趨復雜化。近年來，高校貪污腐敗事件的接連發生，高校廉政成為社會關注的焦點。各利益相關者對高校的利益訴求與保護的意識增強，要求高校信息公開，則是體現了社會對高校關注的客觀表現。特別是財務信息公開，成為當前各利益相關者關心的內容。比如“三公”經費的公開將成為當前“教育經費管理年”、“黨的群眾路線教育實踐活動”、“勤儉節約、反對鋪張浪費奢侈之風”等國家對教育經費監管形勢下的焦點。加強高校財務管理，完善財務信息披露，則是高校財務監督的重要環節內容。

（二）基本原則與目標

1、基本原則。高校要認真貫徹執行國家有關法律、法規和財務規章制度；堅持勤儉辦學的方針；正確處理事業發展需要和資金供給的關系，社會效益和經濟效益的關系，國家、學校和個人三者利益的關系；嚴肅財經紀律，依法實施財務監督，維護高校的合法權益，防止收入流失；高校外部財務監督與高校內部財務約束相結合。

2、總體目標。高校要通過體制改革、機制創新、制度完善、隊伍建設等措施，實現“權責明確、行為規范、管理嚴格、監督到位、運行有效、服務優良”的財務監督工作目標。財務監管重點指的是學校財務管理最薄弱的環節，最容易導致廉政風險的關鍵點，最難管好的內容。

（三）具體設計與實施

1、財務監督主體的確定。財務監督主體的確定關系到高校財務監督工作的順利開展。監督主體和職責分工不明確，直接影響到財務監督的方式、方法和監督效力。就高校內部財務監督而言，財務監督工作是高校管理的長期性、系統性工程，財務監督職能要與部門職責相結合，才能夠做到持久、有效性。財務部門作為高校資金管理者，也是高校各利益主體的協調者，是高校的重要核心部門之一，具有財務監督的內在職能和工作要求。因此，在開展財務監督工作中，校內堅持由學校財務部門牽頭，紀委監察、審計、工會等相關職能共同參與，明晰各自監督職責。在財務部門的帶動下，通過日常財務職能的履行和專項財務監督工作的開展，不斷改進財務監督手段，進一步完善監督制度，完善內控機制，進行常態化、規范化、制度化監測評估，建立預警機制，加強自我約束、自我監督，防范財務風險，形成高效的長效財務監督機制。要進一步加強教育內部審計工作，健全機構，配備專業人員，充分發揮其“免疫系統”的功能。校外上級主管部門作為高校財務監督的外部監督力量，要綜合發揮財政檢查、項目稽查、審計監督、紀檢監察等部門的監督作用，建立健全對發現問題的整改落實長效工作機制。定期或不定期開展一系列財務調研或專項檢查活動，通過這些工作了解高校存在的財務監督問題，有針對性的給予政策指導和業務規范。通過校內校外共同協作，逐步實現內外部監管相結合的包括部門業務協同、內部監督協同和外部監督協同三個方面的協同監督機制。

圖1

圖2

2、完善財務內控體系，建立健全財務監督流程。高校財務內控制度監控約束的內容很多，財務內控體系的構建必須與高校的財務管理模式相匹配。一般來講，對于規模較小或新校區建設任務重、資金壓力大的高校，采取相對集權的財務管理模式更為精簡和富有實效；而對于規模較大的高校 （學生人數在20000人以上，當然不能一概而論），采取集權與分權管理相結合的模式，即通過大事集中、小事放權、歸口管理，便于明確責任，有利于實現財務內控監管的精細化。劉東等（2010）提出了以預算內控為主線，構建了包括預算管理控制系統、會計核算管理控制系統、資金管理控制系統、收入組織與學生資助管理控制系統、分配與績效管理控制系統、票據（含支票）與印鑒管理控制系統、資產管理系統、財務信息發布與查詢管理控制系統、內部稽核管理控制系統等九個子系統。其中，預算管理控制系統、會計核算管理控制系統、資金管理控制系統、收入組織與學生資助管理控制系統、分配與績效管理控制系統是其重中之重。而預算管理控制系統又是貫穿整個高校財務內控制度體系的主線和核心，會計核算管理控制系統是控制的基礎，資金管理控制系統是控制的關鍵。考慮到當前高校財務監管范圍、內容、各級財務關系，在此基礎上，進一步完善財務內控體系，從而實現高校“大財務”管理目標。

圖3

針對財務內控體系，完善、細化財務監督流程。在現有的財務監督流程信息平臺的基礎上，按照高校財務管理功能的多樣化要求，對現有財務流程進行適應性評價，及時發現各業務處理流程間存在的潛在和顯現的斷點、漏洞和矛盾，并分析原因，制定出相應解決方案，修正業務處理中不合事宜的管理點，實現財務業務流程的再造。同時，通過財務流程信息平臺，各高校可各取所需，一方面融入一般財務流程所不具有的新穎性內容，使之得到充實和完善，另一方面各高校相互交流，取長補短，共同發展高校財務流程。

（四）提升財務團隊建設，積極推行總會計師制度

財務團隊的創建是今后高校財務管理的重要內容。建立由總會計師統領下的高校財務團隊，對于未來高校財務管理水平的提高非常必要。多年來，各高校積極探索總會計師制度的完善與實施。早在1979年教育部頒發的《教育部部屬高等學校 〈會計人員職權條例〉實施細則》提出，先后也有相關高校財務管理文件和總會計師專門文件對設立總會計師的條件、人員選拔、待遇、職責等有明確的規定，但在實際落實中仍然存在不少問題。比如規模比較小，實施方式較多，總會計師與財務負責人權限設置有待進一步完善等等。總會計師制度是適應現代財務管理需要，優化高校領導班子結構的根本途徑。因此，現代高校應抓住現有的高校發展環境，切實推行總會計師制度。在總會計師的帶領下，加強對財務主管領導和具體工作人員的培訓，分層次、分類別、分階段地進行財會法規、專業知識和計算機技能培訓，著力培養財務骨干，培養財務人員的會計核算能力、職業判斷能力、溝通協調能力、開拓創新能力，提高綜合素質。創建財務科研團隊，深入系統地對高校財務政策和業務管理的研究，創新財務管理思維，推進高校財務管理事業發展。

（五）加快財務信息化建設，強化社會監督功能

財務信息化建設，是財務部門加大財務服務宣傳，增強財務管理信息透明度的重要途徑。財務信息化建設包括財務處理的信息化和財務信息監管的信息化。財務處理的信息化有利于進一步改進傳統的賬務處理方式，加強多校區財務管理，提高會計核算管理效率。通過利用現代網絡技術與財務軟件的結合，實現網絡平臺上的財務信息化處理，夯實會計信息基礎。同時，減少信息不對稱，促進公開透明，推行“陽光財務”，從宏觀層面上公開財政教育經費的投入、使用和管理的相關財務信息，從微觀上逐步公開學校有關財務預算、決算、重大支出項目等信息，讓社會各界關心關注高校各類財務信息、財務流程，促進社會與高校、家長與高校、學生與學校財務、教工與財務、相關職能部門與財務之間的溝通協調，相互監督，從而提高財務信息質量。

綜上，高校財務監督是近年來我國對高校監管的重要內容。在國家生均經費不斷提高的情況下，國家相關部門對高校財務監督越來越嚴格，各項財務專項檢查日益頻繁。因此，各高校要積極提高認識，加強自身內部財務管理，加大內部審計力度，將財務風險防控在可控范圍之內，有效防止廉政風險，提高學校財務管理水平，促進教育事業健康、快速和持續發展。■

（本文為教育部新世紀優秀人才支持計劃項目“所有者復雜化條件下的財務分層管理研究”，編號:【NCET－08－0384】的成果）

（作者單位：四川大學商學院）