關于低丘緩坡開發利用的思考

●陳正坤

關于低丘緩坡開發利用的思考

●陳正坤

低丘緩坡開發利用正在浙江省蒼南縣如火如荼地開展。低丘緩坡開發利用是破解經濟建設和社會發展用地瓶頸的一項重要舉措，如何正確處理土地資源開發與生態環境保護的關系是有待解決的一個難題。文章以蒼南縣為例，就這個問題進行了思考與探究。

低丘緩坡 開發利用 生態保護

黨的十八大把生態文明建設提高到前面未有的高度，要集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，提高利用效率和效益。蒼南縣是浙江省人口大縣，常住人口124萬，是典型“七山一水三分田”，平原與山區的面積比例是3:7,人均耕地占有量很低。既是“年輕縣”（上世紀80年代剛從平陽縣分出），又是開發建設任務很重的欠發達縣；既是資源匱乏縣，又是耕地保有量55萬畝、農保率占89%的耕保任務重點縣。近幾年來建設用地保障難，用地占補平衡難，規劃調整難，后備資源補充難，已是不爭的事實。隨著城鎮化、工業化建設步伐的加快，土地供需矛盾日益凸顯，如何拓展發展空間，保障經濟社會發展，又要充分保護生態資源，是前進道路上要解決的一個難題。為此，蒼南縣正在掀起低丘緩坡開發利用的熱潮。筆者現就低丘緩坡開發利用現狀、存在的問題及解決辦法作進一步的思考。

一、蒼南縣低丘緩坡資源與開發利用現狀

蒼南縣隸屬于浙江省溫州市，位于浙江省東南隅，東與東南瀕臨東海，西南毗連福建省福鼎市，被稱為浙江省“南大門”。全縣陸地總面積1252.89平方公里，海域面積3.72萬平方公里，海岸線長168.88公里，沿海大小島嶼44個，山地面積865.9平方公里，平原面積372.07平方公里，河流湖泊面積23.07平方公里。其中占比最大的地類是林地，共55386.90公頃，占土地總面積的44.21%；其次是耕地共39612.94公頃，占土地總面積的31.62%;再次是水域及水利設施用地，共14183.77公頃，占土地總面積的11.32%;此外，城鎮村及工礦用地共10574.26公頃，占土地總面積的8.44%。

根據相關技術路線確定的方法，測算出該縣共擁有海拔低于500m,坡度2°～25°的低丘緩坡資源705797畝，占全縣陸域面積的37.6%。按坡度級別分類，2°～6°低丘緩坡面積38203畝，占總資源的5.41%；6°～15°低丘緩坡面積243161畝，占總資源的34.45%，主要分布在山間谷地和丘陵崗地；15°～25°低丘緩坡面積424433畝，占總資源的60.14%，主要分布在丘陵崗地和低中丘陵。按高程分類，300米以下低丘緩坡面積514570畝，占總資源的72.91%，300～500米低丘緩坡面積191227畝，占總資源的27.09%。根據對蒼南縣低丘緩坡資源的內業解釋和外業核查，扣除不可開利用的低丘緩坡資源（包括落入生態公益林、基本農田保護區、禁止準入區、森林公園等）以及已開發的低丘緩坡資源面積（包括已開墾的耕地、建設用地等）共65540畝，全縣共有可開發利用低丘緩坡資源面積為141683畝。按土地類型構成，林地是主要的低丘緩坡資源類型，為123675畝，占總資源的87.29%，其他符合可開發利用低丘緩坡的地類有園地、草地等。規劃擬定：宜建低丘緩坡資源面積51525畝，占可開發利用低丘緩坡總資源的36.37%；宜農低投丘緩坡資源面積34503畝，占可開發利用低丘緩坡總資源的24.35%；宜林低丘緩坡資源的面積為55655畝，占可開發利用低丘緩坡總資源的39.28%。該縣土地利用現狀持征是人口密度945.5人/平方公里，土地利用率達到96.58%，遠高于全國平均水平，土地墾殖率31.62%，遠高于全國平均水平，但人均耕地僅0.5畝，遠低于全國平均水平。蒼南縣境內地勢西南高，東北低，呈三角形地帶，依次分布低山、丘陵平原、淺海灘涂、島嶼等四個層次的地貌特征。其優質耕地主要分布于鰲江以南、以西的水網平原地區和馬站平原，這些區域既是全縣糧食生產地，也是經濟發展活躍的地區，優質耕地保護與開發建設方面比較突出，土地資源緊缺，人地關系較為緊張。這種特殊的地形地貌和較多的丘陵林地，為開發低丘緩坡提供了較豐富的資源，也決定了必須走低丘緩坡的開發利用之路。近年來，縣政府高度重視低丘緩坡的開發利用工作，出臺了一系列優惠扶持政策如墾造旱地每畝只需投入1.5萬元成本，而政府有關補助達3萬元/畝，較大的經濟利益，刺激了各方面的積極性。截至2012年底，全縣已累計開發利用低丘緩坡面積65540畝，新增耕地64931畝，土地開發利用以農用地為主，其次是建設用地，取得了一定的成效。

二、目前低丘緩坡開發利用存在的主要問題

近年來，蒼南縣在耕地減少的同時，按照占補平衡的原則，每年通過低丘緩坡土地開發在一定程度上抑制了耕地的過快減少，也有效地滿足了建設用地的需求，為實現城鎮化、工業化，全面建設小康社會作出了較大貢獻，但在實際工作中仍然面臨著諸多的問題。

1.在指導思想上出現了偏頗。只一味追求增加耕地，實現耕地占補平衡，沒有從可持續發展角度來理解低丘緩坡的開發利用工作。僅僅從表面功利角度，把政府得指標，村級得利益，村民得實惠，作為工作唯一的追求目標，導致在實際工作中，只注重開發，而忽視了生態保護；只注重量的擴大，而忽視質的提高；只注重項目的前期開發，而忽視了后期的利用，對開發的后續利用缺乏通盤考慮，造成開發后的低丘緩坡利用率較低，有的甚至閑置重新成了一塊荒地。

2.可開發資源減少且實施難度加大。經過前幾年的開發，一些集中連片、地勢平坦、土層深厚，水利、交通等立地條件好的低丘緩坡均已開發利用。今后要開發的區塊往往分布較散，規模較小，開發難度較大。況且如果把一些低丘緩坡資源開發成建設用地，進行工程建設時，會受到坡度、坡形、坡向、坡面、坡長及高程等因素的綜合影響，土石方量大，基礎設施建設費用要較平原地域至少要高30%，加上地貌的復雜性，更易發生如水土流失，滑坡等地質災害，開發利用成本較高。

3.開發利用項目實施的質量很難到位。按照《中華人民共和國土地管理法》的要求，耕地占補必須同質同量。通過這幾年的實踐，我們發現一些造地項目工程質量普遍不高，達不到現行補充耕地質量要求，導致常年糧食畝產低，農業效益較差，有的當年難以種植。主要問題是沒有嚴格按照規劃設計實施，一些必要的道路、溝、渠都沒有做到配套，一些地塊上土壤厚度達不到耕作要求，一些項目的護坡未用石頭砌坎，而且補充的耕地多位于丘陵地帶，導致耕地質量有所下降，水田比重不斷減少，旱地比重不斷增加，一些項目開發后沒有實施必要的管理。

4.過度開發，生態環境遭受一定程度的毀壞。低丘緩坡的開發利用必將對區域內氣候、土壤、水文、生態系統以及自然災害都會產生明顯的影響。由于經濟發展沖動強，新增建設用地計劃指標十分有限，無法滿足實際的需求，致使地方政府把開山挖地當成獲取更多土地資源的重要手段。在人多地少的地區，在高速發展經濟的同時，人類不可避免地給環境帶來傷害，破壞原有山地的生態系統，特別是陸地生態系統，原植被動物因生存環境的改變將遷徙其他適合生存的環境或者滅亡，同時開發利用將導致林地面積減少，影響氣候和環境凈化的自我調解能力，甚至造成了地質災害隱患。這幾年，片面追求用地指標，過度開發，對自然界的無度索取必將招來報復和付出巨大的代價。如東南沿海地區臺風多、降雨多，每年的梅訊期、臺訊期的強降雨，誘發的山體崩塌，泥石流等實質性地質災害發生會更加頻繁，必將造成更大的人員和經濟損失。

5.顧此失彼，開發利用的實際效益并不好。多年以來，建設項目占用耕地指標日益增多，為了保持耕地占補平衡，地方政府常常為保護耕地的紅線，只能過多地犧牲“林地”，出現了較多的毀林造地的現象，山上隨處可見的是“爛瘡爛疤”，影響了森林景觀，造成了水土流失。有一些項目甚至出現了毀林造地后，再還林，這既不符合國家退耕還林的政策，又破壞了生態環境，一些群眾意見很大，社會觀感也不好，顧此失彼，其實質上的效益并不如預期。

三、推進低丘緩坡開發利用工作的對策建議

1.要堅持可持續發展理念，重視對低丘緩坡資源的保護。要堅持以科學發展觀為指導，從蒼南縣山地多、平地少、耕地和建設用地資源緊缺，低丘緩坡資源相對豐富的實際出發，按照可持續發展戰略的要求，穩妥地推進低丘緩坡綜合開發利用工作，統籌安排和合理調整低丘緩坡土地利用結構，在保護和改善生態環境的前提下，科學適度有序開發和合理利用低丘緩坡資源，切實保障生態安全、糧食安全以及各類建設的用地需求，實觀經濟社會的可持續發展。

2.要堅持生態優先，強化生態保護措施。土地資源開發整治，如果實施得好，可以防止水土流失，促進生態環境保護，但從近幾年的實際情況看，由于部分項目選址不合理，規劃設計不科學，對生態環境造成了一定的負面影響。因此，在今后的土地資源開發利用中，對于低丘緩坡開發為建設用地的項目，在設計開發利用方案時，必須考慮開發區塊所處的環境現狀和地形、地貌特點，對斜坡、山腳地的開發，要采取空間管理、邊坡控制、綠地預留等，防止因開發而導致在惡劣天氣情況時發生山體滑坡、泥石流等地質災害。對于低丘緩坡開發為耕地的項目，在設計開發利用方案時，就要制定防止水土流失，確定耕作層和地力培育等方面的措施和要求。具體施工時，要把表土剝離待耕地造好后，將剝離的表土覆蓋在地面上，也可以把建設占用耕地表層土壤用作低丘緩坡的耕作層，保證表土層有一定肥力。對灌溉條件不好的低丘緩坡區塊，可考慮開發為旱地或水澆地，也要根據土壤屬性進行培肥固土。在山坡土地開發建設，必須充分利用生態植被。森林、林地是維護生態平衡的最主要組成部分，是一切生物鏈能量的終極來源，開發林地必須以保障生態平衡為最終原則。要堅持以不破壞生態環境，有利于生態環境保護為出發點，切實做到土地資源開發與生態環境保護的有機統一。

3.要處理好建設用地與生態用地的關系。低丘緩坡土地處于由平原向山地的過渡地帶，是一個重要的生態緩沖區，有其特定的生態地位。對其過度開發利用，其主要的后果是造成森林植被的減少，從而給生態環境帶來不可逆轉的影響，這種影響是漸進性的、累積性的。要嚴格禁止對坡度在25度以上的林地的開發利用，盡量保持自然景觀資源的完整性，提高土地的整體利用率，同時要按照國家的產業政策，嚴格控制其建設用地的規模。要按照科學、統籌、和諧，可持續發展的要求，立足于現行法規，科學論證，合理權衡和選擇開發項目，杜絕無規劃盲目開發造成不必要損失和浪費問題的發生。對于一些坡度超過25度以上的耕地，還是應該本著著重生態效益的原則，對這些耕地逐步實行退耕還林和退耕還園。

4.要集約利用低丘緩坡資源，樹立從嚴科學用地意識。由于低丘緩坡土地資源的稀缺性和不可再生性，決不能再循無序利用和低效利用的覆轍。要分別不同的項目類型和用地方式，制定出不同的補償標準，利用經濟扛桿手段控制新占低丘緩坡土地的數量，鼓勵成片開發，杜絕遍地開發和低水平重復建設，同時要重視對森林生態系統的修復。隨著低丘緩坡土地利用力度的加大，對生態系統將產生一定影響，森林覆蓋率將有所下降，政府要有計劃安排專項建設資金，通過森林植被的異地營建，改造低效林和營造闊葉林等措施，加大森林生態系統的修復力度，實現生態化經營。開發建設應嚴格項目準入，積極引進污染少、能耗低、用地少、產出大的項目，貫徹節約集約用地原則，對達不到環保和水土保持要求的，不予批準立項和建設。

5.要嚴格管理，確保低丘緩坡開發利用的質量。要十分重視生態合理性、經濟有效性、社會可承受性，嚴格保證低丘緩坡開發利用質量。項目實施要進一步加大“選址、論證、立項、實施、驗收”五個環節的監管力度，特別要把好選址立項關和施工質量關。選址必須符合土地利用總體規劃，縣域城鎮總體規劃和生態環境功能區規劃，必須充分征求和聽取所有地村組基層干部群眾的意見和建議，切實做好科學合理選址。對低丘緩坡資源開發利用要作適宜性評價，必須做到因地制宜，宜農則農、宜建則建、宜林則林。對土層厚、有水源的地塊，應規劃為耕地開發，以解決耕地占補平衡問題；對緊鄰中心鎮周邊，符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，土地貧瘠的區塊應規劃為建設用地，以解決建設用地緊張的矛盾；對生長茂盛的成片林地，應保護林地現狀，并可利用林地資源發展觀光旅游業。土地開發要嚴格按照政策法規的要求，加強對規劃設計的審核和對“按圖施工”的監督，確保資金使用效率和開發利用質量的提高。要大力推行建設用地表土剝離回填或河道於泥回填等方式，有效解決表土來源問題，切實提高耕地質量。對于新墾造耕地要盡快落實好“種什么、誰來種、怎么種”的問題，要搞好承包，落實責任，全部種上糧食作物或其它經濟作物，嚴禁出現拋荒現象。鎮政府同村干部簽訂管理責任狀，建立耕種獎懲長效機制，重點管理3-5年，把開發后的土地打造成名特優農產品基地，切實提高其生態、經濟和社會效益。

6.要適時開發利用海涂資源，緩解對低丘緩坡過度開發的壓力。堅持適度適量開發利用低丘緩坡資源的原則，絕不能以毀林破壞生態為代價來尋求建設用地空間和耕地占補平衡空間，要綜合考慮生態承載力和經濟發展實際需要，避免蜂擁而起、盲目推進，避免生態失衡，避免開發成本過高造成的不經濟。如一些目前技術經濟上有困難的區塊，要加強保護或留待以后開發利用。同時該縣瀕臨東海，可供圍墾灘涂7萬畝，沿海灘涂資源優勢明顯，應適時實施一批重大的灘涂圍墾造地工程，一定程度上可緩解土地供需矛盾，也可以規避對低丘緩坡資源過度開發帶來的負面影響，這是蒼南縣經濟建設和社會發展的長期用地保障所在。

[1] 蒼南縣低丘緩坡綜合開發利用規劃（2011—2020年）

（作者單位：浙江省蒼南縣國土資源局 浙江蒼南 325800）

（責編：若佳）

F061.2

A

1004-4914（2014）03-182-03