基于財政分權的視角看江蘇城鎮化發展

摘 要：在中央集權體制下，財政分權迫使地方政府為彌補財力不足，大量依賴土地財政，造成土地城鎮化加快，而城鎮戶籍未完全放開，社保、醫療、教育等公共服務不完善，嚴重制約著人口城鎮化，使得人口與土地城鎮化進程出現了不協調。文章基于1998—2012年的江蘇省數據，利用分位數回歸模型，證實了財政分權對造成人口與土地城鎮化的不協調具有顯著影響。提出必須推進分稅制財政體制改革，在充實地方財政的同時，提升城鎮建設軟設施，提高城鎮化質量。

關鍵詞：財政分權 城鎮化 協調性 分位數回歸

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）03-075-03

中央將“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”作為2013年經濟工作的主要任務之一。有研究表明，城鎮化發展能夠有效帶動新增消費，進而刺激經濟增長，因此城鎮化必將成為我國未來經濟增長的重要推動力量。城鎮化不是簡單的農村人口向城鎮人口的變更，而是指資本、資源、技術、人口、文化等多種生產要素和社會要素由農村向城鎮集聚，人們的生產生活方式從傳統落后的農村向先進城市的升級過程。

一、江蘇城鎮化進程中出現的問題

城鎮化進程中土地與人口的城鎮化是其推進的兩個主要方面。近些年來，江蘇省經濟保持了持續穩定的高速增長，地方政府在城鎮化進程中也發揮了舉足輕重的作用，城鎮化率（城鎮化率即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比重。城鎮化的直接結果表現為人口城鎮化，即鄉村人口不斷轉化為城市人口的過程，因此城鎮化率的高低一定程度上能反映城鎮化的發展水平。）由1998年的31.5%上升到2012年的63.0%，年均提高2.1個百分點，處于城鎮化中級階段（國際上一般將城鎮化進程分為三個階段：城鎮化率在30%以下為初級階段，30%～70%為中級階段，70%以上為高級階段。）然而，城鎮化過程中也出現了較為嚴重的問題：

1.城鎮空間迅速擴張，人口與土地城鎮化進程不相匹配。當前土地城鎮化遠遠超過人口城鎮化。數據顯示，1998年江蘇省城鎮建成區面積僅為1098平方公里，2012年該數據達到4032平方公里，增加約2.67倍，年均增長9.06%，相應地城鎮人口從1998年的2262.47萬人增加到2012年的5387.35萬人，增加約1.38倍，年均增長5.95%，明顯落后土地城鎮化年均增長4.11個百分點。

2.受體制性障礙制約，人口城鎮化質量不高。多數進城農民由于城鄉分割戶籍制度的限制，不能真正享受到醫療、社保、教育等方面的公共福利，而在人口統計時卻常被認作城鎮人口，進而扭曲了城鎮化質量分析。同時，對于失地農民而言，其得到的征地補償標準往往偏低，并且由于自身技能的局限與持有資金的匱乏，在城鎮生活中相較于城鎮居民處于弱勢地位。當前這些體制性障礙使得農民向市民轉化的過程并不順利且進程緩慢。

城鎮化過程具有一定的公共性，加之存在許多市場本身無法解決的問題，需要政府積極的介入，尤其要充分地發揮財稅政策宏觀調控作用。然而出于自身利益的考慮，政府在推進城鎮化的過程中也會存在一些沖突。比如，土地城鎮化有助于增加地方政府財力，而人口城鎮化則加重地方政府負擔，所以地方政府主觀上更愿意去追求土地的城鎮化。因而出現多數地區盲目建設新城區，而人口城鎮化被忽視，導致人地關系緊張，人口與土地矛盾突出。究其多方原因，其中財政分權導致的地方財力不足，以及財權與事權的不匹配，很大程度上刺激了政府偏離城鎮化進程正常軌道。

二、相關文獻綜述

有學者對人口與土地城鎮化之間的協調性進行過測定。陳鳳桂等（2010）{1}通過時間序列演算，發現人口城鎮化指數與土地城鎮化指數均呈現持續上升的趨勢，并且從2002年開始土地城鎮化指數增長速度明顯加快，并在2007年土地城鎮化指數超過人口城鎮化指數，最后得出我國人口與土地城鎮化協調發展空間格局具有水平總體偏低、階段差距大、區域分異明顯等特點。范進和趙定濤（2012）{2}通過建立協調性指數揭示了我國1997—2009年土地城鎮化與人口城鎮化處于不協調區間，且2000年之前人口城鎮化快于土地城鎮化，2000年之后土地城鎮化快于人口城鎮化。

面對人口與土地城鎮化的不協調，有學者基于中國城鎮化主要由“政府推動”這一特點，從財政分權的視角剖析了人口與土地城鎮化進程不一致的原因。中國人口與發展研究中心課題組（2012）{3}認為事權與財權不對等的財稅體制和追求GDP增長的沖動，導致地方政府通過經營土地彌補支出，將城鎮化等同于城市建設，注重“規模擴大”忽視“產業聚集”，同時提高農民轉移成本，延緩人口城鎮化進程，導致人口城鎮化滯后于土地城鎮化。持同樣觀點的熊柴和高宏（2012）{4}也認為財政分權使地方政府的財權與事權不匹配，為彌補財力不足，地方政府大量依賴土地財政，同時作者利用2000—2009年各省級面板數據證實了財政分權對人口城鎮化與空間城鎮化不協調具有顯著影響，最后指出，要想協調推進城市化進程，必須對財政體制和地方官員的績效考核機制進行相應改革。

也有學者注意到地方政府為彌補城鎮建設融資缺口，借助了多種融資渠道，但也帶來了一些后續衍生問題。馬慶斌和劉誠（2012）{5}發現我國城鎮化融資缺口較大，財政稅收難以滿足，土地財政不可持續，他們認為我國城鎮化融資在做好傳統模式的同時，應加快實現融資渠道、主體及模式的多元化。

作為中國東部沿海地區經濟較發達的省份，江蘇省正處于城鎮化加速發展的關鍵時期。江蘇省人口與土地城鎮化進程協調性如何？財政分權對城鎮化進程是否有影響？影響趨勢是否與全國水平一致？基于前人的研究成果，本文試圖通過選取更全面合理的指標，選用更具有針對性的分位數回歸分析方法，從財政分權的視角切入來探尋人口與土地城鎮化協調發展的路徑。

三、財稅分權對城鎮化影響的實證分析

1.土地城鎮化與人口城鎮化協調性測定。所謂協調，是指系統之間或系統內部各要素之間按次序、按比例、均衡發展的狀態。本文借助耦合模型的基本理論并參照范進等人的研究，將土地城鎮化與人口城鎮化的協調性指數定義為：

其中，L表示城鎮人口的增長率，T表示城鎮建成區的增長率，CLT表示土地與人口城鎮化協調性指數。

由式（1）知，0≤CLT≤1，且當CLT=1，表示此時土地與人口城鎮化最為協調；當CLT=0，表示兩者最不協調；其他情況介于兩者之間，且土地與人口城鎮化速度越匹配，協調性指數就越高。土地與人口城鎮化協調性指數分類如表1所示。

根據式（1）計算出江蘇省土地城鎮化與人口城鎮化協調性指數（見表2）。

可以看出，江蘇省土地城鎮化與人口城鎮化在1999年處于協調階段，2000—2002年回落到基本協調階段，2003年以后又提升至協調階段。可知，江蘇省人口與土地城鎮化協調性整體優于范進等人測定的全國水平。此外，江蘇省2001年以前人口城鎮化快于土地城鎮化，2001年以后土地城鎮化則快于人口城鎮化。可知，江蘇省土地城鎮化快于人口城鎮化的時點也早于陳鳳桂等人測定的全國水平。說明從2001年開始，江蘇省政府對于土地的投入程度進一步加大，城鎮數量、城區面積大幅擴展，城鎮化進程快于全國平均水平。當然土地城鎮化快于人口城鎮化的現象也不乏因一些地區盲目追求增加城鎮數量和擴大城區建設用地面積，未能為進城務工的流動人口提供足夠的生活用地等因素所致。

整體看，江蘇省人口與土地城鎮化進程較協調，人口城鎮化略慢于土地城鎮化，有利于農村人口有序地向城鎮流動。然而，有的地方為了GDP和土地收入而大肆推進土地城鎮化，忽略了人口城鎮化，進而造成不少失地人口“兩不靠”的情況。為了防微杜漸，需要深入探討各因素對城鎮化的影響，以期實現二者的協調發展。

2.財稅分權基本現狀。1994年我國開始實行以分稅制為核心的財稅體制改革，中央地方財政按照稅種劃分稅權、分級管理。目前地方財政沒有稅收立法權和舉債權，稅源主要靠以產業為基礎的增值稅、營業稅來支撐。然而多重因素疊加，收窄了地方政府稅源。一方面中央將我國第一大稅種的增值稅返還給地方的比重過低（只占25%），即便得到上級政府的轉移支付，財力仍顯薄弱；另一方面當前稅制結構不合理，以人口為基礎的財產稅和所得稅規模較小，房產稅、營業稅改革效果不明顯，難以解決地方城鎮化融資困境。地方政府財政出現了運轉困難，一定程度上制約了城鎮化建設在公共服務提供和基礎設施建設等方面的資金投入，地方政府不得不尋求預算外靠“土地財政”、地方政府融資平臺等多元收入渠道。

3.財政分權對城鎮化的影響分析。（1）分位數回歸理論介紹。分位數回歸，最早由Koenker和Bassett（1978）提出，是估計被解釋變量Y與一組回歸變量X的分位數之間線性關系的建模方法。以往介紹的回歸模型實際上是研究被解釋變量的條件期望，而分位數回歸關心解釋變量與被解釋變量分布的各分位數呈何種關系{6}，能夠更加全面地描述被解釋變量分布的全貌。

對于線性回歸模型yt=x'β+μ，第τ分位數的回歸方程表達式是y^（z）t=X'β^（z），其中x，β都是k×1階列向量，β^（z）稱作分位數回歸系數估計量。求第分位數回歸方程系數的估計量β^（z）的方法被稱為最小絕對離差和估計法，即使下列目標函數值最小：

其中U^（x）t表示第τ分位數回歸方程對應的殘差。τ∈（0，1）。

一旦得到估計的分位數回歸方程，就可以計算分位數回歸的殘差U^（x）t=yt-y^（x）t=ytβ^（x）

對一個樣本，估計的分位數回歸式越多，對被解釋變量條件分布的理解就越充分。而對于不同分位數回歸函數如果回歸系數的差異很大，說明在不同分位數上解釋變量對被解釋變量的影響是不同的。（2）指標的選取。為衡量土地城鎮化與人口城鎮化之間的關系，指標需由人口城鎮化和空間城鎮化復合而成，因此被解釋變量選用城鎮建成區面積與城鎮人口的比值（urban）。

解釋變量方面，財政分權的衡量指標有很多，本文沿用熊柴{4}等人的方法，以地方與中央一般預算收入之間的比例（fiscal）來衡量。

除財政分權會對城鎮化水平產生一定影響外，其他相關因素也會帶來不同的效應。{1}經濟發展水平。從理論上以及國外經驗來看，隨著經濟水平的提高，社會工業化、城鎮化水平也會加快進程。本文選用人均GDP（pergdp）作為衡量指標。{2}工業化進程。工業化自身的經濟規律要求人口、生產要素等向城鎮集聚，并且要求城鎮功能與城鎮布局不斷完善與優化。這里用工業增加值占GDP的比重（industry）來衡量。{3}城鄉收入差距。相較于農村而言，城鎮收入水平較高，極大地吸引著農村居民進城，也潛在地推動城鎮的空間擴張。本文以城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比（incomgap）作為衡量指標。{4}生活便利水平。城鎮較為完善、便利的基礎生活設施吸引著農村居民的涌入，激勵著人口城鎮化。這里選用平均每萬人擁有的公共汽（電）車、平均每萬人居民擁有的國際互聯網用戶量、每人擁有藏書量和人均郵電業務量數據標準化后的加權平均（convenience）衡量。{5}醫療教育水平。城鎮和農村的一個顯著區別是醫療和教育水平的高低，也是吸引農村人口向城鎮流動的又一重要因素。這里教育、醫療水平總指數采用普通高等學校師生比、普通中等學校師生比、每萬人擁有醫師數和每萬人擁有醫院、衛生院床位數數據標準化后的加權平均（mediedu）計算。

本文選取1998—2012年江蘇省各有關數據，其中地方與中央一般預算收入數據來自于人民銀行南京分行國庫處統計報表，其余數據來源于江蘇省統計局正式發布的各期《江蘇統計年鑒》。為了衡量各影響因素的變動對城鎮化的影響，這里對各變量數據取對數來求彈性影響系數。下面采用分位數回歸方法進行實證分析，估計結果見表3。

從表3的估計結果可以看出，隨著四分位數的提高，財政分權對城鎮化影響的彈性系數也基本呈走高趨勢。在0.25、0.5及0.75分位數下，地方與中央一般預算收入比例每提高一個百分點，城鎮土地的擴張速度就會快于城鎮人口的增長速度約0.54、0.48及0.97個百分點，表明財政分權對于土地城鎮化進程的加快具有顯著的正影響。這意味著地方財力不足時會借力土地出讓來提高收入，進而加快土地城鎮化進程。

此外，工業化進程的加快往往伴隨著各類投資的增長及以工業開發區為主體的生產建設用地的大量需求，這在一定程度上會加快對土地的開發利用，因而明顯帶動城鎮土地的擴張快于人口的城鎮化。在四分位數下，工業化進程對土地城鎮化快于人口城鎮化的彈性系數分別為0.49、0.68及0.78。城鄉收入差距對人口城鎮化快于土地城鎮化有顯著的影響，這是因為農村居民期望獲得與城鎮居民同等的收入水平，然而受自身技能不足等因素制約，遷移到城鎮的這部分農村居民普遍得不到穩定的收入來源，無法購買合適的住房，從而使得土地城鎮化的進程相對較慢。城鎮的便利生活和醫療教育對人口城鎮化快于土地城鎮化也有一定的影響，但系數較小，主要是便利的生活條件和較高的醫療教育水平吸引著人口的城鎮化，然而由于戶籍制度的存在以及進城農民的醫療、教育、就業、社保等基礎條件和基礎設施尚未完善，土地城鎮化進程在很大程度上受到了限制。最后從結果看，經濟發展水平對城鎮化問題影響不顯著。

為了更細致地觀察財政分權的程度對城鎮化影響的演進過程，現列出財政分權的十分位數回歸系數（見表4）。

可以看出，財政分權對推進土地城鎮化影響的彈性系數隨著條件分布從低分位數向高分位數變動基本呈逐漸增長趨勢，如在0.3低分位點的彈性系數為0.54，在0.6分位點處為0.94，而在0.9高分位點處為1.13，說明財政分權程度越大，對推進土地城鎮化進程的影響也越大。

四、結論及對策

1.主要結論。（1）江蘇省土地城鎮化與人口城鎮化由基本協調階段進入協調階段，協調性整體優于全國水平；同時江蘇省也存在土地城鎮化快于人口城鎮化的現象，但由于其城鎮化進程較早，使得出現人口與土地城鎮化速度不匹配現象也早于全國水平。（2）財政分權對于土地城鎮化進程的加快具有顯著的正影響，且財政分權程度越大，土地城鎮化進程越快。此外，工業化進程主要助推土地城鎮化；城鄉收入差距主要助推人口城鎮化，而城鎮生活便利水平和醫療教育推動人口城鎮化的影響較小；經濟發展水平則對人口城鎮化滯后問題影響不顯著。

2.相關對策建議。（1）推進分稅制財政體制改革，充實地方財政。按照事權與財權相匹配的原則，構建地方以所得稅為主體的稅收體系，充實地方財力。一是繼續完善個人所得稅改革，整合規范原有的針對土地的土地使用稅、土地增值稅，探索開征針對人口的綜合財產稅等，逐步確立以有利于城鎮化建設為目標的地方政府主體稅種。二是優化轉移支付制度，均衡分配財力，同時提高市、縣政府對共享稅的分享比例，使財力向下傾斜。（2）完善財政支持機制，加大風險補償與獎勵。一是嘗試建立城鎮化建設專項基金，從各級財政收入中按比例提取，統一管理、集中使用，專項用于城鎮居民的基礎設施建設和生活保障項目建設，并為各類社會資金介入城鎮化領域提供風險擔保。二是借鑒支農貸款優惠政策，對城鎮化建設相關融資給予一定的獎勵與補貼，充分調動金融機構支持城鎮化建設的積極性。（3）提升城鎮建設軟設施，提高人口城鎮化質量。加大財政對民生領域的投入，以打破城鄉二元戶籍制度為基礎，以社保、醫療、農民工子女教育等公共服務為突破口，加大對進城農民的人力資本投入，切實解決農民工實際生活困難，為人口城鎮化的高質量運轉奠定基礎。

注釋：

{1}陳鳳桂，張虹鷗，吳旗韜，陳偉蓮.我國人口城鎮化與土地城鎮化協調發展研究[J].人文地理，2010（5）：53-58

{2}范進，趙定濤.土地城鎮化與人口城鎮化協調性測定及其影響因素[J].經濟學家，2012（5）：61-67

{3}中國人口與發展研究中心課題組.中國人口城鎮化戰略研究[J].人口研究，2012，36（3）：3-12

{4}熊柴，高宏.人口城鎮化與空間城鎮化的不協調問題——基于財政分權的視角[J].財經科學，2012（11）：102-108

{5}馬慶斌，劉誠.中國城鎮化融資的現狀與政策創新[J].中國市場，2012（16）：34-40

{6}[美]郝令昕，奈曼著，肖東亮譯.分位數回歸模型[M].上海：格致出版社，2012

（作者簡介：魏呈呈，碩士研究生，科員，研究方向：應用統計與財政稅務；工作單位：中國人民銀行無錫市中心支行國庫科 江蘇無錫 214031）

（責編：若佳）