權力制約視角下德國社會民主黨黨內監督制度的特點

王元峰

[摘 要]

德國社會民主黨黨內監督制度能夠對權力濫用進行有效約束。其黨內監督不僅能起到權力監督作用，同時也可以起到權力制約作用，主要體現為：黨內監督機構與被監督機構之間的平等性保障了權力的平衡性；黨內監督以分權為前提保障了專門監督機構的獨立性；黨內監督的制度化、程序化保障了權力運行的客觀性。

德國社會民主黨；權力制約；黨內監督制度；特點

[關鍵詞]

[中圖分類號] D751 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）04-0059-02

在制度設計上，黨內監督制度需要體現權力制約性質，這樣才能保證黨內監督的有效性。由于德國社會民主黨的黨內監督制度很好地體現了平衡性、獨立性、客觀性的特點，從而保證了黨內監督的有效性。

一、黨內監督機構與被監督機構之間的平等性保障了權力的平衡性

權力制約的前提就是要保證權力之間的平等，因為沒有權力平等就無從談權力的制約。權力制約關系是德國社會民主黨黨內監督制度的重要特點。也正因為監督機構與被監督機構之間有了雙向的平等關系，從而保證了德國社會民主黨監督制度的權力平衡性。

德國社會民主黨黨內監督機構主要包括各級仲裁委員會、監察委員會。根據德國《政黨法》規定：“只有獨立的黨的司法權才能決定某個黨員是否因為違背了黨的制度、黨的基本原則和不名譽行為而喪失黨員資格。”德國社會民主黨內的法院機構即“仲裁委員會”。德國《政黨法》第十四條第二款規定：“仲裁庭的成員經選舉產生，任期最多四年。”[1]根據德國《德國社會民主黨章程》第二十條第二款規定：“黨代表大會的任務是選舉黨的執行委員會、監察委員會和聯邦仲裁委員會。”[2]其中聯邦仲裁委員會的裁決范圍包括：黨的紀律訴訟、黨額組織章程、規章實施和出現黨內爭議的解釋、對黨內選舉提出異議或認為選舉無效的訴訟等。[3]因此，從德國政黨法和社民黨黨章，我們可以看出，黨的各級仲裁委員會與各級監察委員會是由各級黨代會選舉產生，向各級黨代會負責，同各級執行委員會是平行關系，分享執行權和監督權。

理論上，權力集中的程度是與權力蛻化變質的風險成正相關的。人們只有按照一定的原則，在不同職能機構、個人之間進行科學合理的權力劃分和配置，才能避免權力被濫用，才能充分實現權力運行的理想功能。對權力進行控制的實現離不開適當的分權。只有當權力在不同機關和個人之間得到合理的劃分配置，權力制約和監督主體的監督權力才能依法得到保障，權力制約和監督活動的有效性和權威性才會大大提高。德國社會民主黨執行委員會和仲裁委員會、監察委員會分享執行權和監督權，正是體現了權力監督的縱向關系。

在分權的條件下，制衡要求權力制約和監督主體的活動具有足夠的獨立性和權威性。各種監督主體必須獨立地依法行使監督權，不受外界的干擾，獨立自主地開展監督制約活動。如果監督主體受制于監督客體，監督就難以收到實效。同樣，如若監督權過大，也會造成監督不力。德國社會民主黨內部監督權和執行權是平行的關系。正是由于監督權和執行權進行分權制衡，才體現了權力制約的橫向關系。

二、黨內監督以分權為前提保障了專門監督機構的獨立性

權力制約以分權為前提，而權力監督則以授權為前提。這一點體現在德國社會民主黨內就是享有監督權和執行權的雙方不能交叉任職，這是保證權力分開的重要標志。因為如果連具體的監督者與被監督者都無法分開，出現了自己監督自己的現象，那么根本就談不上權力的分開和獨立。

德國《政黨法》第十四條第二款規定“他們（指仲裁庭成員）不允許是黨或者某一個地區組織的理事會成員，不允許和黨或某一個地區組織有聘用關系或從它們那里定期獲得收入。他們是獨立的，不受任命支配。”[4]根據德國《德國社會民主黨章程》第三十四條第六款規定：“仲裁委員會成員不得在各級黨的執行委員會中任職，亦不得擔任專職黨務工作或從黨內定期獲得收入。”[5]《德國社會民主黨章程》第三十一條第二款規定：“黨的執行委員會或者黨的委員會成員以及黨的專職工作人員，不得擔任監察委員會委員。”[6]因此“只有非黨的主席團成員和不在黨內受雇擔任工作的同志才可以被選進仲裁委員會（不一致性）他們的工作完全獨立，并不受任何指令的約束”。[7]不存在交叉任職，不僅保證每一個執行委員會委員避免自我監督的無效監督狀態，也避免了監督者成為被監督者的下屬或者與之有福利工資等方面直接關系從而導致的無效監督狀態。正如列寧指出的，監督機關如果“通常要依靠被檢查機關的施舍過日子，就絲毫沒有威信，監督機關應該具有最大限度的獨立性”。[8]

三、黨內監督制度化、程序化保障了權力運行的客觀性

制約作為一種內在的力量，主要是通過實現權力運行的制度化、程序化來規范和約束掌權者的行為，剛性較強。監督作為一種外在力量，主要通過在權力運行機制外部進行監察和督促來實現對掌權者的約束，彈性較大。制約主要靠法的力量，依靠客觀性因素來約束權力。監督主要依靠人的力量，依靠主觀性因素來約束權力，隨意性較大。制度化、程序化保障了監督的客觀性。

德國社會民主黨黨內監督是以完備的法律體系作為支撐的。德國《政黨法》、《德意志聯邦基本法》、《聯邦德國聯邦選舉法》、《德國社會民主黨章程》等法律和章程為德國社會民主黨黨內的選舉、決議提供了保障。例如《德國社會民主黨章程》規定：“黨的代表大會是黨的最高機構，黨代表大會每兩年舉行一次，由黨的執行委員會召集，會上討論和決定同黨有關的一切問題。選舉產生執行委員會、監察委員會和仲裁委員會。執行委員會是黨代表大會的執行機關，受托領導黨的日常事務，其一切行為對黨代表大會負責。”為了使全國黨代會真正成為代表全體黨員的最高權力機構，《德國社會民主黨章程》第十八條還對黨內的提案制度作了專門的規定：“各級黨組織和各聯邦級工作團為黨代表大會準備的提案，應在大會舉行前八周提交黨的執行委員會。這些提案在黨代會前兩周連同提案委員會的意見一起送交各位代表和提出提案的黨組織。應給每個提出要求的黨組織寄送一本提案匯編。”第十九條對提案委員會的構成規定：“提案委員會由各專區聯合會或州聯合會各派一名代表和黨的執行委員會提名的八名委員組成，由黨的執行委員會召集。”第二十條指出黨的代表大會的任務之一是“對收到的提案作出決議”。第二十二條規定：“各提案至遲應在黨代表大會前五天連同提案委員會的意見一起交送各位代表和提出提案的黨組織。”[9]這些詳細的規定保證了黨代會在權力運行時有章可循，從而真正成為黨內的最高權力機構，不至于被執行委員會架空或成為“橡皮圖章”，保證了黨代會擁有切實與執行委員會抗衡的權力，從而實現了權力平衡。

如果僅僅具有權力監督，但不注重權力制約，這樣的黨內監督制度會更容易出現不受監督的權力，進而出現權力的濫用。中國共產黨要對黨內監督制度進行深度改革，需要學習借鑒德國社會民主黨黨內監督制度的有益經驗，從而實現更有效和更強有力的黨內監督。

參考文獻：

[1][4][7]周敬青.中德政黨理論與實踐研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2006.181. 182.210.

[2][5][6][9]王學東譯.德國社會民主黨章程[J].當代世界社會主義問題，2002.4. 25. 29 .29.24-25.

[3]周敬青.中外執政黨制度建設論綱[M].北京：中共中央黨校出版社，2005.134.

[8]列寧全集（第43卷）[M].北京：人民出版社，1995.433.

本文是國家社會科學基金重大項目《國外執政黨治黨理政比較研究》（批準號為12&ZD078）的研究成果。

作者系中共上海市委黨校中共黨史專業碩士研究生；指導老師：周敬青

■責任編輯：姚 東endprint