三個“城中村”的改造實踐及反思

冶蕓　李琛

摘要：“城中村”改造是推進城鄉一體化過程必經的特殊階段。改造實踐中，各個城市都在探索適合自己并兼具特色的模式。本文通過對河北省三個城中村的實地調查，比較它們不同的改造路徑，并通過實際效果反思其合理性，從而為城中村改造提供一些可以借鑒的思路和策略。

關鍵詞：城中村改造實踐比較

“城中村”現象普遍存在于我國各個城市，就城市規劃而言，改造過程困難重重；就村民主體而言，在村落變遷中經歷了在文化、心理、經濟與傳統斷裂的陣痛，存在著許多適應性難題。

一、研究對象及其共性

據不完全統計，河北省11個設區市共有城中村634個，居民108.4萬人，本研究所選三個村莊分別是石家莊B村、保定Y村和秦皇島D村。其中B村是最早的城中村之一，也是在“石家莊模式”（即政府引導、村民入股、開發商融資）下改造比較成功的案例。它歷史悠久，地理位置優越，2002年即成為石家莊第一批改造試點，2008年全面改造，直至2011年最后一批住戶回遷，歷時十年之久。目前，村內已基本形成產業集團化、保障社會化、生活市民化。保定Y村地處黃金地段，1987年就被劃歸為新市區管轄，成為一個典型的城中村，是2008年保定全面啟動市區75個城中村改造對象之一，但幾年的效果并不理想，2013年城建重點項目中，被列為《續建項目》中的“舊城改造”之一，又一次成為城市改造的重點。秦皇島D村，地處城市西部，周邊環繞著高等學府、新型社區及諸多高層住宅樓，低矮、臟亂的村莊與周邊環境格格不入。2008年，借“新奧運”的東風，為美化奧運場館周邊環境進行拆遷，可是因種種原因一直拖到2009年才正式建造。

二、三個城中村的共性

三個城中村各具特點，從不同角度代表了河北省不同類型、不同發展階段的“都市村莊”現狀；它們之間又有很多共性，除當前城中村現象中普遍存在的私搭亂建、村民文化素質較低等外，在改造契機等方面都比較相近。

（1）改造時間幾乎同步。2008年河北省“開展城鎮面貌三年大變樣活動”正式啟動，城中村改造成為重頭戲大規模同時進行。B、Y、D三村就是在此契機下開始全面動遷。

（2）成為城中村時間短。無論是在上世紀80年代被劃歸市轄區，還是因城市擴建被圈存，三個村落成為“都市村莊”的歷史都比較短，依然保留著比較濃的“村”味和閑適的生活方式，社會參與程度不高。

（3）補償拉大貧富差距。三個城中村安置辦法相同，都采取貨幣補償加產權置換。但由于村民被占土地和房屋面積大小不等，所獲最終補償數額差距很大。更重要的是，補償雖有標準卻沒有嚴格執行，有村民說“與生產大隊關系越近就越能首先分到房子”，這使得村內固有的因其他原因造成的貧富差別不是縮小而是進一步擴大了，而且還影響了鄰里間的和睦。村民普遍認為改造中腐敗問題嚴重。

這些共性使將三個城中村放在同一框架中進行比較研究成為可能。

三、三個城中村的不同改造實踐及其問題

由于發展歷史有別，聚落形成條件各異，因而三個村改造實踐活動有比較大的差異。

1、B村的改造實踐

B村位于省會石家莊東部，早在明朝永樂年間就已形成，文化傳統歷史悠久。改造之前已擁有現代化產業集團，村民們不用靠天吃飯。年長些的村民談起這些很興奮，表示早在上世紀的70年代初期生活就好起來了，當時這里是全國聞名的小麥種植基地，有專門的菜農和專業的蔬菜隊伍。改革開放以后，村里大力發展第二產業，建了印刷廠、燈具廠、貿易公司等村辦企業。2002年第一輪村改開始，隨著城市改擴建及“退二進三”的思路，借區位優勢大力發展第三產業，村內耕地逐漸“被消失”，一個新的商圈初露端倪。集體經濟組織改制為股份公司，村民幾乎家家入股，人人有股，都成為產業集團的股東，收入大增，同時還被政府吸納進社會醫療保障和養老保障的體系中。

在這樣的發展背景下，村民的生活觀念開放，社會參與意識和能力有了極大的提高，主動接近城市的內動力足，對改造的阻力在政府接下來的措施中不斷減弱甚至消弭。政府提出“讓利于民”，以最優惠的價格、最好的地段、最快的速度完成回遷房建設，并堅持執行回遷樓城建配套費全免、將扣除土地成本和國家規定用途資金后的90%的資金全部返還村集體所有、為村民增加過渡費用、對配合搬遷的村民進行獎勵等多項惠民政策。在改造中逐漸摸索出一套“政府指導+村集體與投資商聯合”的模式。①

但是，新村建成后卻因為經濟組織集團化、居委會形式化等問題，出現不少弊病，從而進入“后城中村”②時代。據調查，B村主要權力依然掌握在生產大隊手里，村內居民主要有兩類：入股的擁有城市戶口的居民和沒有入股的擁有農村戶口的居民。二者的差異不在于身份的轉變，而是社會保障主要針對前者而非后者。因此這些人不受保障者只有待業家中，靠出租剩余房屋賺營生，雖然收入也不低，但并不穩定且沒有任何保障可言，與那些同在社區已擁有市民身份的村民形成了相當大的反差，這極易讓他們產生心理不平衡。

另外，房屋補償的差別化也是B村現存的主要問題。不少村民對當時的房屋分配表示不滿，“誰與大隊關系近，就首先能分到房子，而且同一批改造的，有的人分的多，有的人分的少，有的人分的快，有的人分的慢”，“已經出嫁的女兒、戶口不在村里的也回到娘家，走后門繼續從村里獲取房子”。不公平補償導致鄰里關系不睦，造成社區不和諧。村民們認為這都是開發商和生產大隊相互勾結、腐敗行為的結果。

2、Y村的改造實踐

Y村位于保定市新市區核心地帶，距離市政府僅900米，1987年根據國務院文件批示撤銷郊區劃歸為新市區，2003年又從原來的鄉鎮劃歸為街道直接管轄，遂成為城市中央核心區里的孤島，最名副其實的城中村，改造勢在必行。2008年，在“三年大變樣”的促動下，成為首批改造的75個對象之一，并定位于“政府批準的商業開發”，即重在進行功能置換，在“招投資商獨立改造”或稱“開發商主導型”模式下進行居住向商圈的轉換。

但是，由于開發商補償價格并不是直接面向村民，而是通過與村集體協商后由后者逐一發放，所以補償價格是否真實，村民們深表懷疑。我們100份調查問卷結果顯示：82%的村民們對于安置補償的方式還是愿意選擇產權置換，認為這樣最劃算，13%的人認為貨幣補償合適，在其他地方夠買了商品現房之后還能有盈余，剩余5%則表示無所謂，隨大流就沒問題。但是就具體補償價格而言，村民們普遍認為“這樣的黃金地段，在09年改造之初只是每平米2200元的價格，實在是太低太不合理”，而同時期在這塊土地上將建的商品房預售階段就達到每平米近5000元。而其中究竟是開發商低價開發還是村委會從中漁利誰也說不清楚，因此村民態度并不積極，開發商急功近利暴力拆遷時有發生，調查中村民反映很多暫時無人居住的房子在沒有履行任何手續的情況遭到了不同程度的強拆，斷電、斷水、斷路也不新鮮。這樣其實給政府出了難題，關系沒有協調好，整改工作斷斷續續，改造方案很難落實。筆者看到北邊以高樓商廈環繞休閑廣場的商圈已然形成，與不遠處拆改了一半的村子反差極大，拆了不建成為這里的特點。2013年《保定市2013年城建重點項目（討論稿）》重新將Y村改造重新提到議事日程上，并將其列入“續建項目”之一，力圖在政府主導監督之下，由開發商投資建造，切實保障村民的實際利益，加快推進城市的整合建設。而這一模式究竟是否適用，最后改造的成效如何，我們還需拭目以待。

3、D村的改造實踐

D村位于秦皇島中部，雖不具Y村的黃金位置，也沒有B村的悠久歷史和發達經濟，但周邊幾所高等學府和距海不足一公里的地理優勢卻成了它招商引資的大賣點。也許是因為城中村改造已經有章可循，村委會在堅持提高土地利用率的前提下，走了一條“政府指導+招商獨建+村委監督”的路子。政府因財力不足不能主導拆遷安置工作，于是向開發商提供優惠政策，鼓勵其積極改造，這樣既緩解了政府的壓力，又為開發商提供了機會。村委會從村民多元化需求出發，與投資方協商將安置房從原來的多層改為多層與高層自由選擇，并且在“滿足村民的補償要求，提高居住和生活水平”的原則下，針對以往城中村居民拆遷后出現居住水平改善而生活水平降低的情況，推出了一部分價格優惠的商業門市房，以解決村民后續生活保障之憂。此外還提出，享受村民待遇的村集體經濟組織成員，每個家庭戶可限買一套優惠價格的高層住宅。目前，改造拆遷工作雖然還沒有完全結束，但是街邊的門面房即將營業，一部分選擇“6+1”結構樓房的村民已經陸續返遷。D村模式最終的結果還需要時間的檢驗。

四、反思與啟示

城中村改造是個復雜的系統工程，關系到村民、村集體、政府及開發商等多方利益，在利益博弈中，忽略了任何一方都有可能給改造工作帶來障礙和困難，因此圍繞提高土地利用率，提升城市競爭力的改造，必須要給各利益方以合理的定位和平衡。

1、提升政府信譽是突破口

改造中利益協調是首要問題，破解矛盾是地方政府義不容辭的責任。B村改造中地方政府的做法頗值得借鑒?！罢鲗А贝_定了明確的政府職能，政府堅持群眾路線，提出“設計規劃不缺位、回遷建設不越位、拆遷安置不錯位”的工作理念，不僅做好對群眾的攻心交流、政策解讀，還按照群眾要求設計戶型及配套設施，嚴格監督工程進度和質量，堅持“一村一案”，因地制宜，進行多樣化改造，保證各方利益的平衡。這些做法既保護了村民利益的實現，又為城中村改造樹立了標桿，更重要的是讓老百姓得到實惠，贏得了民心，提升了政府的公信力，為破解改造之難找到了突破口。

2、頂層設計是重點

新村建成后村民因為土地性質發生變化，失去了賴以生存的基本，但長期以來的文化低下，技能缺乏，使他們突然進入城市無所適從，只能從事二、三產工作，可即便如此也力不從心；另外“非城非鄉”的尷尬身份和城市社會保障體系的不完善，導致失地農民在社會保障中成了“真空地帶”。所以，確保村民與市民同等待遇，健全勞動就業保障、社會養老保障、醫療衛生保障等完善的體系相當重要。“城中村”不僅是外表向城市的靠攏，更重要的是保障體系與城市的接軌，這才能真正走向“城鄉一體化”；只有統一的頂層設計，才能真正破除各種“真空”現象。

3、規范制度是保證

“城中村”改造的模式不盡相同，其水平和效果也良莠不齊，但矛盾沖突的本質是一樣的——利益。目前的改造補償辦法一般是資金補償和股權補償兩種方式，安置辦法是安置房（換平方房）的分配?？墒蔷唧w的補償安置標準不僅各地差異大，即使同一地方同時進行的不同村莊、甚至同一村莊內部也有很大差別，這就引起了村民心理的極度不平衡甚至反感。因而必須確立規范的補償標準和相關制度，去除腐敗，進行公平改造，這樣不僅保障改造主導者的利益，更讓改造有章可循，讓政府、開發商、村組織及村民的利益達到平衡，也讓城市資源的分配更高效更公平。

4、公眾參與是助力

村民參與程度不高是當前改造困難及發展緩慢的內在因素。最初主要由于村民看不到未來，不知道失去土地后如何生活，另外重土安遷的傳統觀念使他們寧可墨守成規也不愿改變；再者他們所關心的不是城市化進程后社會生活水平的整體提高，而僅僅是自己在改造中能夠獲得些什么。調查中，三個村莊無一例外都有一些人憑借拆遷后獲得的豐厚補償，過上了游手好閑、好逸惡勞，依賴存款及利息、房屋租賃的寄生生活，缺乏參與社會的動力。因而理性的消費觀念、正確的生活態度是城中村發展重要的內在基礎。此外，在實際的改造中，村民其實沒有任何話語權，更無法表達看法和需求，這也加深了拆改雙方之間的隔閡，容易引起村民對改造的反感和排斥。因此，必須充分聽取民意，賦予他們以表達的空間，才能促動其變被動為主動，化阻力為助力，積極參與鄉村建設。

結語

“城中村”遠遠不像它的概念一樣那么簡單，它不僅是一種物理空間的建筑布局形態，也是一種社會生活形態?！俺侵写濉备脑斓谋举|是利益問題，改造的立足點是促進城市資源分配使用的高效、公平，而改造的關鍵則是合理補償，保證村民的長久收益，這些都需要從制度、措施、觀念、素養等方面入手，進行全面改造。

注釋：

①關于城中村改造模式，很多學者都提出大致可以分為三種形式：政府主導型、開發商主導型、村集體主導型，本文根據實地調查情況結合學者們的觀點提出此說法。

②即形貌上已經成為城市新型社區，但是實質上在生活方式、思想行為、社會保障、醫療衛生、文化教育等方面依然沒有完全脫離農村的狀態。

參考文獻：

[1]鐘海.城市現代化進程中“城中村”治理困局與解決思路，西華大學學報（哲學社會科學版），2014.3.

[2]王玲：“城中村”改造中的問題及應對策略，光明日報，2014-2-20.

[3]李培林：巨變：村落的終結——都市里的村莊研究，中國社會科學，2002.1.

[4]洪增林：城中村改造模式及效益研究——以西安市城中村改造為例，西安建筑科技大學學報（自然科學版），2010.6.

[5]趙秀玲：“城中村”治理的困局及其跨越，山東師范大學學報（人文社會科學版），2011.9.