扶貧重點縣將啟動退出機制

王仁貴

日前，記者從權威部門獲悉，中央最新關于扶貧工作的指導文件明確要求，“研究建立重點縣退出機制”。

據了解，有關部門正在研究制定“國家扶貧開發重點縣（俗稱國家級貧困縣，以下簡稱重點縣）”的退出標準，包括財政收入規模、農民人均收入水平、GDP規模等硬指標以及社會發展等軟指標。隨之，目前592個重點縣的規模將逐步削減。

“加快改革，建立重點縣，有利于把有限的扶貧資金用在真正的貧困縣上。”相關權威人士表示，近年來，地方爭相戴“窮帽”，評定標準不完善，和“重點縣”退出難等現象和矛盾日益突出，持續引發社會爭議。如592個重點縣中有11個縣因明顯超出標準而備受質疑。

對此，國務院扶貧開發領導小組副組長、辦公室主任劉永富在接受采訪時表示，主要原因還是體制機制方面存在著諸多有待完善的地方，“客觀地講，在政策上缺乏退出的正激勵效益。反過來說，我們在政策上實際是反向激勵，留在里面的好處很多。”

重修退出標準

“不能不承認，重點縣經濟社會得到較快發展，但還有部分比較困難的非重點縣卻因各種原因沒能進入，而無法得到國家重點扶持。”權威人士介紹說，重點縣的退出，中央層面持鼓勵態度，并且已經明確要構建相關的退出標準。

對此標準，中國社科院農村發展研究所研究員吳國寶表示：“最重要的是選擇合適的貧困人口和綜合貧困程度指標，其中扶貧對象規模和貧困人口發生率的確定尤為關鍵，同時也需要考慮基礎設施和基本公共服務條件等非收入指標。”

他認為，除了貧困指標之外，地方財力應作為重點縣退出考慮的一個重要指標，“如果地方政府的穩定財力強大到不需要外部扶持，也可自行解決縣域內扶貧開發問題的程度，即使其扶貧對象規模較大，也可考慮讓其退出”。

從記者了解到的情況看，與進入重點縣時的標準相適應，有關部門也傾向于依據縣域財政、農民收入、GDP等指標畫出相應的水平線，超出綜合指標的縣將從重點縣名單中退出。

中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴分析認為，除了經濟上的指標外，還需要從教育水平、健康狀況、醫療狀況和文化事業發展水平等社會發展指標上進行衡量，達到基本線的就可以退出。“當然，在指標體系的基礎上，也可以有一些政治上的考慮，比如革命老區等。”

與此同時，“縣改市”有望成為標準之一，即今后所有要求改市的縣，可能都得從重點縣范圍內退出。對此，汪三貴認為，改市的縣，本身就是經濟狀況較好、城鎮化水平較高的縣，這與貧困縣的身份存在矛盾，“不能兩頭占，一旦要求縣改市，就得從重點縣退出。”

實際上，一些省份已經對重點縣“脫貧摘帽”政策改革進行了探索。各省一般主要根據貧困人口數、農民人均純收入、人均GDP、人均地方財政收入等統計指標，進行加權測算、排序，確定重點縣名單。

在2012年國務院扶貧辦公布的592個重點縣名單中，其中就有38個縣是新調入，相應也就退出了38個縣。涉及到9個省（區、市）的微調。被調出的重點縣包括經濟發展較快和資源較為豐富的縣區。如陜西省調出的6個縣中，有5個位列2010年度“陜西縣域經濟社會發展十強縣”。

緣何難以退出

“剛開始確立貧困縣時，扶貧資金比較少，只有幾個億，后來增加到幾十個億。到2013年已超過400億元。”有專家告訴記者，隨著扶貧開發投入的加大，以及各方面支持政策的匯聚，扶貧開發重點縣享受到的政策含金量愈加凸顯出來，于是地方便有了對重點縣這一“帽子”的渴望。尤其是國家確定的14個連片特困地區680個縣中，進入國家扶貧開發工作重點縣的有440個，既是重點縣，又在片區內，獲益更大。

根據財政部、發改委和國務院扶貧辦2011年11月印發的《財政專項扶貧資金管理辦法》，中央財政專項扶貧資金主要投向國家確定的連片特困地區和扶貧開發工作重點縣、貧困村，其中新增部分主要用于連片特困地區。除專項扶貧資金外，中央還要求：中央和省級財政大幅度增加對這些地區的一般性轉移支付。

劉永富對此表示，重點縣有點類似于身份的劃定，凡是進入重點縣的，不僅可以拿到扶貧的資金，而且可以享受到多項政策支持，包括中央的、地方的、部門的、社會的支持，也包括財政、投資、信貸、文化、教育、醫療衛生、社保、定點扶貧等方面的幫助。

這讓享受不到扶貧政策“陽光”的縣，以及其他發展水平與重點縣和連片貧困地區相比并沒有明顯優勢的縣有了錯失重大機遇的感覺。全國人大財經委副主任委員辜勝阻表示，“‘小康縣與‘貧困縣兩個不同帽子的縣之間，待遇差別很大，戴‘貧困帽的縣得到了很多資助，一些地方政府要政績的時候要‘富帽，要利益的時候爭戴‘窮帽。”

“總的來看，歷次調整進入重點縣的，都是比較貧窮落后的縣，是經濟社會發展的落后地區，應該予以重點幫助。”但劉永富也坦言，這些年來，隨著經濟社會的發展和幫扶力度的加大，部分重點縣特別是資源型重點縣發展得很快，一些經濟指標已經高于或者是接近全國或本省的平均水平。

“由于重點縣扶持政策的含金量比較高，所以很難退出。”在他看來，由于不退出有好處，退出沒有好處，所以一旦當上貧困縣，群眾不愿意退，干部也不愿意退，因此“就出現了干部群眾普遍不愿意‘摘帽，一些非重點縣也想辦法哭窮‘戴帽的情況”。

剛從一個片區縣調研回來的汪三貴對此深有感觸，“村級公路的修建，以前給的資金是20萬元每公里，現在已經提高到50萬元每公里，如果不是重點縣和片區縣，是享受不到這些好處的。”

以扶貧成效重構政策“指揮棒”

“除了政策帶來的好處外，更重要的是政績觀和考核體系的問題。”劉永富說，在過去的考核辦法中，基本是以GDP論英雄，扶貧工作基本沒有進入考核體系，做不好沒壞處，而好處可以保留。

正因如此，現實中存在的現象是，雖然一些縣的經濟指標上去了，但老百姓得到的好處不明顯。一些縣雖然很窮，但縣城建得很漂亮，資源主要集中在縣城，大街很寬闊、房子很漂亮。為劉永富所憂慮的是，“如果都這樣的話，農民怎么辦？貧困群眾怎么辦？”

針對這些情況，中央已明確要求，對重點縣的考核由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變。對限制開發區和生態脆弱的國家扶貧開發重點縣取消地區生產總值考核。把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。中央經濟工作會議也明確提出，貧困地區要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標。

“貧困縣偏重于生產總值的考核，必然導致黨政領導不可能把主要精力放在扶貧上。”對于此舉的意義，汪三貴表示，指揮棒的變化將改變重點縣守著“帽子”不放的狀態。“以后貧困和落后是享受政策的依據，但也是地方干部頭上頂著的壓力。對于扶貧工作，不再是‘干得好沒獎勵，干得不好沒有處罰的狀態了。”

在其看來，考核指揮棒的調整，為建立健全貧困縣退出的正向激勵機制開辟了道路，有利于進一步集中力量解決扶貧開發中的突出問題，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會的步伐。

汪三貴建議，與貧困地區的考核指揮棒改變相適應，需要建立扶貧效果評估體系，要對政策的有效性、資金的使用效率、脫貧的人數、群眾生活水平的提高、環境的改善等有一個評價標準。如果效果評估跟不上，在考核扶貧開發成效的情況下，就可能像GDP考核一樣存在弄虛作假。