我國環境污染治理中政民合作問題研究

談靜波

[摘 要]在當今中國經濟持續高速發展的同時，環境污染也給我國的經濟發展潛力帶來嚴重威脅和破壞。當前我國環境污染治理是在以政府為主導下開展的，公民參與明顯不足，政府與公民之間的合作嚴重欠缺。本文是對我國環境污染治理中的政民合作不夠加以分析與思考，以便更好的強化政民合作。

[關鍵詞]環境污染治理;公民參與;政民合作

[中圖分類號]X24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）12 — 0028 — 03

從20世紀90年代初期起，由于一些環境保護政策經歷了巨大失敗，中國政府開始面臨一個新崛起力量的挑戰——公眾〔1〕。隨著國家環保意識不斷提高并在環境污染治理方面做了大量工作，同時公民的環境保護意識不斷提高，公民參與政府環境污染治理的意識和欲望愈加強烈。政府越來越認識到公民的潛在力量，并開始采取措施動員他們的力量。總體來說，在環境污染治理中，政府通過在政策上引導，積極推進公民參與，基本上實現了公民有序、自覺的參與，政府與公民的合作度不斷提高，政府與公民的合作表現出日漸明顯的制度化趨勢。但是在當前我國環境污染治理中，仍舊呈現的是在政府的主導下，公民參與不足，政府與公民之間的合作欠缺的狀態。

一、對公民參與與政民合作的闡釋

公民參與，是指公民個體或公民組織依法投票選舉政治代言人，參與公共政策的制定、執行、評估和公共事務的管理，充當政府的合作伙伴共同供給公共產品和服務，并對政府實施監督的活動與過程?！?〕賈西津認為：“公民參與是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為。公眾參與從政治選舉、影響政府決策的一切行為，發展到公共事務的民主治理”。 〔3〕王錫鋅教授對公眾參與的定義是：“在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公從，就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制”?！?〕20世紀90年代初，治理理論的興起并逐漸演化為一個重要的理念和價值追求，而公民參與則是治理內在的不可分割的特征之一，是治理的核心內容。

合作就是個人與個人、群體與群體之間為達到共同目的，彼此相互配合的一種聯合行動、方式。成功的合作需要具備的基本條件主要有：一致的目標;統一的認識和規范;相互信賴的合作氣氛;具有合作賴以生存和發展的一定物質基礎?！?〕政民之間的合作從組織的角度看，合作使組織的資源交給兩個或多個實體聯合的新實體，并基于它們各自都不能單獨完成使命的認識而行動，其核心是指政府與非營利組織為達到共同的目標而采取聯合或相互依賴的行動的過程。〔6〕

二、我國環境污染治理中政民合作存在的問題

隨著改革的不斷深化，政府的職能定位也由過去熱衷于抓經濟管企業，逐漸向以主要抓公共事務管理過渡。〔7〕對環境問題的政府失靈，公民的社會組織和活動的空間前所未有地擴大，政府權力的不斷分散和下放，政府越來越傾向于把公眾披露作為傳統管理手段的一個補充。我國民間環保組織逐漸形成并發展，在環境污染治理領域同政府展開了一些合作，雖取得了一定的成績，但政民合作仍存在著較多問題。總的來說主要有以下四點：

（一）法制不完善，機制不健全。我國在環境保護方面的公民社會組織具有獨立自主性的很少，甚至沒有，且絕大多數都是由政府創建，并受政府的主導并對社會具有重要影響。然而，這些重要公民社會組織對政府的依賴度高、獨立自主度低。在環境污染治理中，政民合作摻雜和顯露著濃厚的行政味道，是不健全的政民合作機制。雖我國在環境污染治理中已建立了一些公民參與政府公共決策的制度化渠道，但是在很大程度上流于形式，并沒有實現制度設計者的本來意圖和真實目的。政府在環境污染治理中的至上主導地位，采取一種自上而下的管理，使得政府與公民的合作并不具備有效的決策過程、協商過程、公平的執行程序、完整的民眾參與制度設計，以及具有高法律位階的法定依據，更多的是在環境污染的治理中，政府與公民之間的合作缺乏有效的法律和制度保證。

（二）層次低，形式少。公民作為分散的個體對政府公共政策的參與影響具有很大的局限性?！?〕我國公民參與沒有成熟的公民社會為前提，多以個人淺層次參與為主，并未達到政府環境污染治理的決策領域，在政府環境污染治理中的政民合作的內容層次低，形式少，缺乏多樣性。如僅僅是在各種節日政府開展各種的環?；顒印⒀杏憰确矫媾c公民進行合作。當前我國公民對環境污染治理問題的關注多集中在個人利益方面，公民的責任意識不強，與政府合作的活動內容和形式都較簡單。盡管目前公民組織化程度有所加強，政府在環境污染治理政策中越來越重視公民參與，如征求公民意見等，但政民合作的機會和層次仍較為有限，二者的合作形式也是極其單一，我國仍舊處于政民合作的初級階段。

（三）領域較少，信息傳遞不暢?！霸谡蚊裰鏖_始轉向行政民主時，集中體現為公民直接參與公共行政管理，并逐漸發展成公民與政府合作的治理關系模式?！薄?〕然而，在當前我國公民在參與政府治理環境污染過程中，我國公民環保意識并不強，缺乏環保責任意識，公民社會環保組織的發展處于初級階段。政府在環境污染治理中的強勢，對公民參與合作能力的質疑，政民之間缺少信任，公民僅是在針對環境污染治理中的資金捐贈、環保宣傳等領域進行活動，在政府制定和實施環境污染治理政策、計劃等方面的參與很有限，政民之間的合作非常欠缺?？v使公民有很高的參與熱情和參與需求，而缺乏通暢合法的參與途徑和渠道，政民間信息傳遞不暢，信息不對稱，政府環境治理政策不透明，二者相互了解程度甚低，公民正常的政治參與受阻而導致非法的或非正常的公民參與大量出現。

（四）地位不平等，關系發展不平衡。我國各地區經濟發展程度不同，在區域、城鄉和不同領域面臨的環境污染問題和程度也各不相同，呈現巨大差異，尤其是在政府治理環境污染中的政民合作關系所表現的不平衡性。如在東南沿海經濟發達地區，公民的環保意識較強，公民社會發展較好，公民社會組織化程度較高，政民之間合作的關系發展相對較為完善和普遍;而在中西部經濟欠發達地區的表現則反之。登哈特提出公共行政是以服務為宗旨的，指出“政府的職能是服務，而不是掌舵”?！?0〕而在環境污染治理的過程中，我國的政府處于主導地位，官民的思想仍然濃厚，公民往往是處于從屬的地位。政府往往是憑借一己之力來制定環境污染治理的政策，進行封閉式的實施或者只是按照自己制定好既定政策或計劃來讓公民去照著做，并沒有關注公民的需求，與公民之間建立對話和合作，政民在環境污染治理中的地位懸殊很大。

三、我國環境污染治理中政民合作不夠的原因

（一）我國傳統行政文化的制約?！拔迩甑膫鹘y文化中積累下的許多落后的思想觀念，如“官本位”思想、“草民”意識，對“權利”諱莫如深的“義務本位”觀念等，抑制了公民參與的積極性，使公民缺乏明確的政治角色意識?！薄?〕我國傳統的政治文化飽含著“人治”色彩，逐漸的淡化了公民的主體意識。經歷了幾千年的封建君主制的集權統治，它深刻的影響著中國政治文化，造就了這種“權力至上”和“臣民”思想觀念深深滲透到了公民的思想深處。這些都緊緊的制約了在環境污染治理中的公民的主體地位和公民社會的自由空間及其發展。正如有些學者所說：“我國的文化傳承具有長遠的歷史沉淀性，這種歷史沉淀性的文化具有持久性、穩定性和傳遞性，在短期內是不會得到根本改變的，它將在很多方面影響著我們的行為選擇。〔11〕”雖然我國現代民主制度不斷改革和完善，這樣的體制和格局逐漸被打破，但政民受傳統政治文化的影響仍然深刻，這些都將導致在環境污染治理中公民參與的主體性不強，參與度不高，認為都是政府的事，政民合作也必將長期受阻礙。

（二）我國法律制度的缺位。盡管我國《憲法》中規定人民依照法律規定有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，但是一方面由于我國在政治、經濟、文化還有社會心理積淀上，都缺乏法治社會的必要基礎和傳統;另一方面我國公民社會發育程度比較低，公民參與具體如何開展實施，采取怎樣的途徑和形式，參與的深度和權限約束等方面都缺乏一系列配套的相關法律法規。公民參與的權利和地位沒有得到充分的法律保障，致使許多公民參與都采取非制度化的方式?！?〕政府在對非政府環保組織的法律地位、運作、管理和政府的關系等問題都沒有清晰的界定， 而相關法律規定缺乏具體的針對性，還存在著立法缺失、一些政府人員有法不依、不按法律程序辦案，甚至曲解法律依據，使法治就可能變味于人治，在很大程度上制約了在環境污染治理中的政民合作。

（三）政府與公民之間缺乏相互信任。信任乃是存在于社會關系網絡之中，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。〔9〕帕特南指出：“要想超越自利人行為，必須依賴更為廣闊的社會背景，在那里，一個繼承了大量社會資本的共同體內，出現了自愿的合作和信賴，而這些社會資本包括互惠的規范和公民參與的網絡?！薄?2〕而增強在環境污染治理中政民之間信任的規范之所以能發展，就因它們降低了交易成本而推進了合作。在我國的環境污染治理中，公民對環境污染治理方面知識的不了解，和政府在此方面透明度不夠，信息的公開存在片面、虛假，都會在某種程度上挫傷公民參與的熱情。同時，在我國環境污染治理中，由于以政府為主導的公共管理理念和體制，政府對有些危害環境的生產項目的態度不明確，缺少嚴格的制度規范，和政府的行為造成嚴重損害環境的后果時，長期則會失信于民。而我國公民自身的社會責任感不夠，參與能力不足，易導致搭便車和消極參與，都會使政府加強和公民合作產生質疑。

（四）公民的參與意識較為薄弱。正如李慎之先生指出：“中國現在自己也承認在許多方面同先進國家有差距。但是，在我看來，千差距、萬差距，最大的差距就是人民的公民意識方面的差距?！薄?〕 “長期以來計劃經濟形成的資源配置模式對公民個人利益的壓制和削弱，養成公民對政治參與活動的冷漠，對自己的政治能力不抱有信心，缺乏公民責任感。此外，由于政府公共決策中較多涉及專業知識，這種對專業技術知識的高要求也使我國公民參與的廣度和深度受到限制。”〔8〕總的來講，我國仍以服從型公共行政文化為主，參與型公共行政文化十分匱乏，一個明顯的結果就是公民主體意識淡薄，參與意識薄弱。在環境污染治理的過程中，公民更多是關注到自身的利益，如果污染事不關己，并不愿意過多了解以及參加任何有關的環?；顒雍铜h保自組織。

（五）我國社會經濟發展水平差異。在環境污染治理中，政府與公民之間的合作，公民的積極參與和公民參與的能力是很重要的因素。公民對環境污染治理工作的參與跟其身處的社會經濟發展水平以及自身社會經濟地位是密切關聯的。在不同的社會經濟發展水平下，公民參與的程度和能力是相差很大的。雖然社會經濟發展水平與公民參與環境污染治理的程度不是簡單的對應關系，但縱覽世界政治發展的過程來看，某區域的社會經濟發展程度越高，公民對環境污染治理的參與程度也呈現出越高的態勢。在不同程度的經濟發展水平下，各地在環境污染治理中的民間環保組織的隊伍力量是不一樣的，尤其表現在各自的組織化程度、參與的制度化和公民參與的能力方面差異是很顯著的。社會經濟發展水平的差異也會反映出公民處于其中的社會經濟地位的差異性，都嚴重影響著公民參與意識、主體性和社會責任感，進而對環境污染治理中的政民合作也產生重要影響。

四、強化我國環境污染治理中政民合作的建議

（一）健全和完善相關制度與法律。權利性社會是現代民主社會的一個重要特征，公民和社會組織能夠廣泛參與，實現與政府的合作治理，其前提條件就是賦予公民廣泛而充分的參與權利。〔8〕在公民參與政府治理環境污染中時，使政民的合作制度化、程序化的渠道和具有相應的法律依據。通過立法使公民的環境權具體化和更具針對性，健全和完善公民參與與政府合作治理環境污染的各種程序機制，如建立和健全環境污染治理的問責制、環境保護、治理效果評價制度，以及在環境污染治理中，利益損害時，公民可以依據完善的司法訴訟法律和制度來保護自身利益。

（二）引導公民參與，構筑公民文化。從政府治理的角度看，發展以公民文化為核心的政治文化是政府實現善治的理性基礎，也是政府治理模式轉變的倫理條件。公民文化與治理的要求相一致，其一般內容是自由、平等、寬容、互惠互利以及理性公民內心真實的同意?！?〕通過實施公民教育和踐行公民活動來構筑公民文化，在我國環境污染治理中，不斷的提高公民的政治敏銳性，增強公民在政治生活中的主體性，轉換政府以服務者的角色來引導公民積極參與，以平等地位加強合作來治理環境污染。

（三）政務信息的公開與反饋，加強政民互信。 “政務公開反映了政府行政機關對自己與公民關系性質的認知和定位，它建立了政府公共權力的公開運行模式，使得公民對于國家和社會公共事務的知情權得以實現，并進而為政府公共政策中公民參與行為提供制度保障。”〔8〕通過增加政務信息公開的透明度，使公民對環境污染的狀況、治理政策、方案等及時了解，并及時行使公民的監督權及話語權，向環境污染者施加壓力，及時的制止破壞的行為。同時在環境污染的治理中，政民雙方的更加了解，加強彼此的信任，這樣的政民合作會更加有效的共同治理已造成的環境污染。

（四）培養和增強公民參與的意識與能力，加快政府機構改革。在我國環境污染治理中，只有使公民具有真正的和更加強烈的主人翁意識，深刻認識到積極的參與環境污染治理是他們自己的一種權利，這是一種崇高的社會美德。同時，政府引導公民并加強宣傳教育，提高公民素質，增強公民的參與能力，從而始終保持高漲的參與熱情。再次，要加強培育公民參與的法治意識，使公民能夠有序的參與環境污染治理，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規范，自覺積極主動參與保護環境和污染治理。同時加快政府機構改革，精簡機構，轉變政府職能，努力打造出高效而有限的政府，使公民社會擁有一個充分發展的自由空間，在環境污染治理中為政府與公民的良好合作創造條件。

（五）促進經濟和非政府組織的發展，拓寬溝通渠道。地區經濟的發展在某種程度上，能夠充分地對公民社會進行支持，使得擁有更多的資金等資源來進行組織和參加環境污染治理。而政府要主動推進和公民努力爭取自身獨立性，并不斷加強自身能力及整體素質的建設，使公民社會的制度化水平不斷完善和組織化水平不斷提高 ，從而使得公民社會自身有能力有條件承擔起相應的責任和任務，彌補在環境污染治理方面的政府失靈和不足。同時，以積極主動的態度、強烈的社會責任感通過論壇，網絡平臺、或者舉報郵箱等等多渠道方式，在環境污染治理領域不斷的強化和發展政府與公民的合作。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕