分配正義——新農村公共服務供給的理論參照

冷琳琳 徐鳳江

[摘 要]我國在公共服務供給方面一直以來都存在城鄉二元化的現象，農村所接受的公共服務水平極其不對等。羅爾斯的分配正義理論認為，一個社會只有無差異的對待任何一個人才能稱作正義，新時期實現城鄉一體化是實現農業現代化的重要環節，構建新農村的公共服務供給體系也是建設社會主義和諧社會的必然要求。

[關鍵詞]新農村公共服務;城鄉二元;分配正義

[中圖分類號]B018 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）12 — 0069 — 02

公共服務供給指國家基于一定的經濟發展水平之上，為保證公民的生存與發展而提供的保障性服務。其最直接的表現在國家在財力上的供給，主要分布于基礎教育領域、基本醫療衛生服務領域、社會保障領域、公共基礎設施建設等領域。我國自新中國成立后，國家在對城市和農村的公共服務供給方面形成了嚴重的二元對立，隨著社會主義新農村和城鄉一體化的提出，農村才逐漸成為人們更多關注的焦點。要實現農業現代化的目標就必須首先實現農村和城市公共服務的一體化，構建新農村的公共服務供給體系是改革之必然，同時也是維護全體公民平等權利的必然要求。

一、歷來我國政府對農村公共服務供給的表現

農村公共服務是指為農民的生產和發展而為農村提供的產品和服務。農村公共服務供給是國家公共服務供給的一部分，和城市居民一樣，農民也有享有由國家提供的公共產品及服務的權利。但是由于我國的特殊歷史狀況，自建國之后，國家并沒有為農村提供基本的有效供給，為了優先發展工業，農村的基本建設，包括農村的教育文化事業、醫療衛生、基礎設施建設等全靠村集體以及農民個人集資來解決，農村的公共服務整體水平較低，與城市的公共服務存在很大差距。國家應是公共服務供給的主體，但是長期以來卻由鄉政府、村集體和個人來承擔。由于農村的經費不足、基層政府組織不到位、供需協調機制不暢通、缺少相應的法律法規和監督機制等原因，農村的公共服務一直處于較低水平，農民從國家得到很少的維持其基本的生存與發展的產品和服務。

在新中國剛剛成立時，由于農村要讓位于工業的發展，農業要為工業做后盾，因此國家財政主要投向城市與工業領域。國家通過征收農業稅的方式從農村中提取的資源都用于工業發展及城市建設，城市居民的公共服務完全來自國家供給，而農村的公共服務主要以農村的自力更生為主，可見，此時城鄉的公共服務極其不對稱。在農村，由于沒有充足的資金來源，農村的公共服務水平很低，覆蓋面也很低。如在基礎教育領域，中央僅提供政策性指導，聘任民辦教師的資金全由農民自己與村集體共同負擔。再如在公共基礎設施建設方面，資金來源同樣是以農村集體自行承擔，農民投入勞動力，興建農田水利道路設施。這一時期農村的公共服務雖然得到了一定程度的發展，但是相較于城市，農村仍處于不對等的地位。可以說，“這一時期的農村公共服務供給制度是以一種以降低廣大農民整體福利為代價來支持國家工業化發展的制度安排。”〔1〕

到了改革開放初期，由于國家要以經濟建設為中心，因此政府基本上從公共服務領域中退出，計劃經濟變為市場經濟模式，農村的公共服務也跟隨這一大潮呈現出市場化傾向。不少農民參與到市場經濟的浪潮中，公共服務的供給也顯現出多元化的模式。在基礎教育領域，1986年通過了《義務教育法》，其中規定農村的中小學采取地方負責制，經費由縣、鄉鎮負責，但是在實際上，地方政府仍然沒有履行其該履行的責任，教育經費變相的從農民所支付的稅收和集資中抽取，因此事實上最后仍然落到農民自己頭上。在醫療衛生方面，由個人出資建立村鎮衛生醫院，醫療領域也完全市場化，農民治療疾病的費用由農民自己承擔。除此之外，社會保障和公共基礎設施建設也基本以變相的從農民手中收取的稅收、集資等方式解決。經濟轉軌時期國家采取的農村公共服務供給體制是圍繞一切以經濟建設為中心這一原則來制定的，可以說，此時期針對農村的公共服務供給仍然不對等，為農村及農民提供的產品和服務遠遠小于從農村中獲取的數量。

隨著構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的開展，國家對農村的政策開始發生轉向。農業帶動工業發展轉變為工業帶動農業發展，國家對農村及農民的支持力度逐漸加大，通過進行稅費改革及取消農業稅，使農民的負擔減輕，之前完全由農民自行負責的公共服務變為由政府、村集體和農民共同負擔，政府承擔起農村公共服務的主體責任。公共服務的城鄉二元逐步向城鄉一元過度。如在基礎教育方面，修改后的《義務教育法》使得農村教育的責任主體上移，政府不再通過攤派和集資的方式獲取資金，而是政府出資保障農村的義務教育。隨著一系列惠農政策的出臺，政府不但減輕了農民的負擔，對農村的社會保障力度也逐漸加大，農村的經濟發展水平逐步提高，農民的生活水平也得到不斷提高。

二、分配正義的原則

“正義”是倫理學和政治哲學的基本范疇，在漢語中一般的指公道正直、正確合理。在西方哲學中，不同人對其解釋有所不同。比較早的論述正義思想的是柏拉圖，柏拉圖的《理想國》在某種程度上就是關于正義的著作，其理想國也可以解釋為是正義之城。他認為，如果一個城邦的三個不同等級都各司其職，那么這個城邦就是正義的。而政治哲學中所講的正義多有分配的因素在其中，也即它側重從個人應得的報酬分配去探討，也就是分配正義。但分配正義關心的不是人們的財產如何分配，而關心如何分配財產才是正義的。隨著《正義論》的出版，正義這一主題又重新進入了人們的視野。羅爾斯曾經指出，“正義是社會制度的首要價值……某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”〔2〕可見，在他看來，一個國家的法律和制度存在的基本前提是看其是否符合正義的標準。

其探討主要表現在關于正義的兩個原則中。正義的第一個原則指，“每個人對最廣泛的、平等的基本自由體系都擁有平等的權利，而這種最廣泛的、平等的基本自由體系同所有人的相似自由體系是相容的。”〔3〕這一原則被稱為“平等的自由原則”，即第一原則注重的是人們擁有的自由是第一位的，但是這種自由必須以平等為基礎。與言論自由或集會自由等自由不同，羅爾斯更關心人們的最“廣泛”的基本的自由，即擁有財產的自由和權利。同時表示在享有這方面自由的時候不能侵犯他人的利益。

正義的第二個原則表述為，“社會和經濟的不平等應該這樣加以安排，以使他們：1.適合于最不利者的最大利益，并與正義的儲蓄原則相一致;2.在公平的機會平等的條件下，使所有的職務和地位向所有的人開放。”〔3〕第二個原則指在平等的自由前提下進行平等的分配。但是，羅爾斯看到，在任何一個社會中，即使賦予人們平等的自由權利，在現實中也不可能達到完全的平等，人們的階級出身、教育背景和天生資質決定了所有人不可能站在同樣的起點上，因此在財產分配時要考慮到最不利者的利益，也就是第二個原則中的第一個部分，這被稱為“差別原則”。差別原則的提出顯現出羅爾斯對平等的重視，也因此使他與重視對財產持有的權利的諾齊克區別開來。第二個原則的第二部分被稱為“公平的機會平等原則”，指國家的權力和職位應該向所有人開放。但即使是這樣也存在同前面同樣的問題，即在機會平等的條件下，一些偶然性的因素，如家庭出身、自然天賦和幸運程度也會造成人與人之間不平等的結果，如那些家庭出身較差、自然天賦較低和常遭遇不幸的人就不能很好的利用給予他的機會。這就需要政府制定一系列政策和措施給這些自然條件較差的人們提供更多的機會和平臺，以消除自然偶然性和社會任意性對其造成的不良影響。

在關于正義的兩個原則中，羅爾斯認為，第一個原則要優先于第二個原則，即平等的自由要優先于財產的分配;而第二個原則中的兩個部分也有先后差別，“公平的機會平等原則”要優先于“差別原則”，即平等的經濟利益分配要優先于對效率的考慮。總之，羅爾斯把正義等同于平等，他認為，“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。”〔2〕每個人作為一國的公民，理應得到其應得的利益。不能因為整體經濟效益的考慮就剝奪某些人的應得，這是不正義的。其實早在19世紀，英國的約翰·穆勒就在其《功利主義》中提出過相似的觀點，這句話曾經被哈耶克所引用，即“社會應當平等地對待所有應當平等地獲得這種平等待遇的人，也就是說，社會應當平等地對待所有應當絕對平等地獲得這種平等待遇的人。”〔4〕

三、分配正義對新農村公共服務供給的啟示

羅爾斯把正義等同于平等，他不像一般的學者僅僅追求整體效益，因為在追求整體效益的同時不可避免的要以侵犯少數人的利益為前提。對平等的重視體現出羅爾斯對社會最弱勢群體的保護。他設想出一個無知之幕，在制定某種政策前人們都處于無知之幕的后面，每個人對自己將要在未來行動中所處的角色一無所知，因此在制定具體的決策時就可以避免最弱勢群體的最不利結果。羅爾斯認為，每個人都愿意追求“基本善”，即健康和智力、收入和權力，既然如此，政策的制定就不能僅從社會的整體效益出發。正義僅僅是國家的公民都受到無差異對待，所以，作為一國的平等的公民就該享受平等的利益，應該獲得其應該獲得的東西。

由于我國獨特的歷史現實，自新中國成立后的幾十年間，國家一直以二元模式對待城市和農村的公共服務供給，無論在制度建設、政策制定和具體實施方面都不是建立在機會均等的條件之下，農村在很長時期都承受著不公平的待遇。追求工業發展有其社會歷史原因，但是在新時期，在我國全面建設小康社會的新階段，應該借鑒羅爾斯的分配正義的原則，努力提高農村的經濟發展水平，加大對農業的供給力度，增加對農村的公共服務供給水平，使整個國家的全體人民都享受到改革發展的成果。城鄉一體化是解決三農問題的一部分，而三農問題的解決關系到整個國家的發展面貌，因此，構建新農村的公共服務供給體制是改革之必然，同時也是維護全體公民平等權利的必然要求。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 卜曉軍.新中國農村公共服務供給的制度變遷〔J〕.西北大學學報：哲學社會科學版，2010，（01）.

〔2〕 〔美〕約翰·羅爾斯.正義論〔M〕.何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

〔3〕 姚大志.當代西方政治哲學〔M〕.北京：北京大學出版社，2011.

〔4〕 John Stuart Mill，Utilitarianism（London，1861），chapter 5，p.92;in H.Plamenatz，ed.，The English Utilitarians（Oxford，1949），p.225.

〔責任編輯：史煥翔〕