農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)及管理

梁偉

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前政府十分重視的工作，因?yàn)橥恋刭Y源的稀缺性及土地資源的極其重要性，伴隨著城鎮(zhèn)土地集中規(guī)模化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的引導(dǎo)和土地開發(fā)利用的驅(qū)動(dòng)，城鄉(xiāng)人們?cè)絹碓秸湟曂恋亍６枷朐谕恋乩蒙献鲂┐笪恼拢l(fā)點(diǎn)土地資源的財(cái)，這一點(diǎn)無論哪一級(jí)政府及農(nóng)民個(gè)人都有不同的思路與想法，但在土地上發(fā)財(cái)這一環(huán)節(jié)上，目的性十分明確。土地是國(guó)家重要的資源，要切實(shí)按照國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策，合理合法流轉(zhuǎn)，充分尊重農(nóng)民意愿，照顧農(nóng)民利益，妥善合理流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用。在流轉(zhuǎn)中尊重法律和土地承包權(quán)人的合法權(quán)益，在不改變土地利用性質(zhì)的前提下，有序推進(jìn)，合法經(jīng)營(yíng)。

近年來，許多地方都在探討城鎮(zhèn)化問題，一些地方政府，在城鎮(zhèn)化相關(guān)政策及利益驅(qū)動(dòng)下，很熱心城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的撤村并鎮(zhèn)蓋大樓建設(shè)較大規(guī)模的城區(qū)，讓農(nóng)民上樓，然后將倒出來的土地平整好再開發(fā)建設(shè)，借此謀利，不是那樣簡(jiǎn)單的事，這涉及到國(guó)家的政策及法律和眾多鄉(xiāng)村百姓今后的生計(jì)問題，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，不可草率而為之。

在土地流轉(zhuǎn)中，各級(jí)土地管理部門，應(yīng)該長(zhǎng)遠(yuǎn)看，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，切實(shí)按國(guó)家政策法規(guī)建設(shè)好，管理好。農(nóng)民的土地的事無小事，必須認(rèn)真按政策依法流轉(zhuǎn)、規(guī)劃、管理。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源，在土地確權(quán)中和確權(quán)后，如何規(guī)劃、管理，涉及眾多農(nóng)民利益，更要切實(shí)抓緊抓好。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)是一項(xiàng)很重要的工作，對(duì)發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化道路的引導(dǎo)和調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，為全面建設(shè)小康社會(huì)打好基礎(chǔ)，意義重大，是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展、先規(guī)劃后建設(shè)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理的基本原則。要全面建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作機(jī)制。

完成行政村規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作機(jī)制，規(guī)范行政行為，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理。尤其要加大對(duì)鎮(zhèn)、村違章建筑的查處力度，按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，未編制規(guī)劃的不得進(jìn)行建設(shè)。在鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)單位和個(gè)人在取得鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃許可證后方可辦理用地審批手續(xù)。

國(guó)土資源所要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》完善土地審批管理和土地監(jiān)察管理。各部門要相互協(xié)調(diào)，密切配合，加大力度，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和行政村規(guī)劃。

2 加強(qiáng)規(guī)劃管理，確保新農(nóng)村工作有序推進(jìn)

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)依照《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的要求，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，加快編制建制鎮(zhèn)及村莊集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。要優(yōu)先加快重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村和公路沿線控制區(qū)等重點(diǎn)地段的規(guī)劃編制。村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃完成后，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)審查同意，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報(bào)縣區(qū)人民政府批準(zhǔn)。村莊建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格施行，堅(jiān)決杜絕不按規(guī)劃建設(shè)的錯(cuò)誤行為。

3 履職盡責(zé)，確保規(guī)劃實(shí)施

作為基層規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，要充分履行職責(zé)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要切實(shí)加強(qiáng)轄區(qū)的規(guī)劃管理工作。在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行選址意見書和開工許可證制度（以下簡(jiǎn)稱“一書一證”）。《選址意見書》由建設(shè)單位或個(gè)人先向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)申請(qǐng)表，如實(shí)填寫后由村委會(huì)簽署意見，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦公室）和人民政府審核同意后上報(bào)縣建設(shè)部門依據(jù)總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行審查，符合要求的批準(zhǔn)發(fā)放《選址意見書》。建設(shè)單位或個(gè)人在取得《選址意見書》后，依法向土地行政主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)縣區(qū)政府批準(zhǔn)后，取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；涉及土地征用或占用農(nóng)用地的，必須依法報(bào)請(qǐng)有權(quán)批準(zhǔn)的部門辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征用手續(xù)。建設(shè)單位和個(gè)人在取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》后，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)取“開工許可證申請(qǐng)表”，如實(shí)填寫后由村委會(huì)簽署意見，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，報(bào)縣區(qū)建設(shè)部門依法審批，核發(fā)《開工許可證》。建設(shè)單位或個(gè)人取得《開工許可證》后，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理和土地管理人員現(xiàn)場(chǎng)放線后工程方可開工。

嚴(yán)禁在公路兩旁違法建房，確需在公路沿線建設(shè)的應(yīng)當(dāng)與公路保持法定的距離，即從公路邊溝外緣起，國(guó)道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米。特殊情況，在報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核時(shí)，必須征得縣區(qū)交通路政管理機(jī)構(gòu)的同意。公路彎道內(nèi)側(cè)及平交道口附近還需滿足公路長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的行車視距或改作立體交叉的要求。

按照《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的要求，村居民個(gè)人建房二層（含二層）以下的，取得《開工許可證》后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)質(zhì)量和安全管理工作，縣建筑工程管理機(jī)構(gòu)要做好技術(shù)指導(dǎo)工作。村民自建限額以上住房（二層及二層以上或投資30萬元以上或300平方米以上），以及加層、改擴(kuò)建房屋必須嚴(yán)格執(zhí)行法定建設(shè)程序，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)。建筑工程管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)工程的質(zhì)量和安全監(jiān)督，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)協(xié)助管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)助建設(shè)單位向縣建設(shè)部門申請(qǐng)辦理施工許可手續(xù)。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和相關(guān)職能部門要加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)法規(guī)知識(shí)的宣傳，提高全民的規(guī)劃意識(shí)和服從規(guī)劃的自覺性。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)違法建筑工程的監(jiān)督查處力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)與建設(shè)、土地、交通等管理部門的工作銜接，及時(shí)制止并查處違法建設(shè)行為，切實(shí)維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的嚴(yán)肅性，為新農(nóng)村建設(shè)的順利開展和人民群眾安居做好保障服務(wù)。

4 完善配套，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

4.1 建設(shè)完善公共服務(wù)配套設(shè)施

加強(qiáng)以道路、綠化、管網(wǎng)為主的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理布置廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、公廁、垃圾收集點(diǎn)等功能配套設(shè)施。加大給排水工程建設(shè)投入，確保城鎮(zhèn)飲用水安全。同時(shí)要抓好城鎮(zhèn)防洪工程建設(shè)。加強(qiáng)科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、商業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

4.2 加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境的綜合管理

以環(huán)境整治為抓好，以“硬化、綠化、凈化、亮化、美化”為重點(diǎn)，強(qiáng)化鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌管理，做到日常維護(hù)與綜合整治相結(jié)合，建立完善環(huán)境衛(wèi)生管理的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)市政管網(wǎng)的建設(shè)和改造，推廣雨污分流，管線下地。推廣實(shí)施改廚、改廁、改圈和沼氣池“三改一池”一體化建設(shè)技術(shù)。嚴(yán)格執(zhí)行新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境影響審批制度和項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收制度。建設(shè)清潔文明、管理有序、舒適和諧的農(nóng)村新集鎮(zhèn)。

發(fā)揮中心鎮(zhèn)的示范帶動(dòng)發(fā)展。做大盤強(qiáng)中心鎮(zhèn)、引導(dǎo)發(fā)展其他鎮(zhèn)，以中心鎮(zhèn)建設(shè)的示范作用帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為人口、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、文化、信息適度集中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展平臺(tái)，成為集聚非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力的重要載體，發(fā)揮其承接城市、帶動(dòng)農(nóng)村的紐帶作用。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品精深加工能力，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，加快建立農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的新機(jī)制。加大招商引資力度，立足資源、立足實(shí)際，大力培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色工業(yè)，支持發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場(chǎng)、連鎖超市、便利店等新型流通業(yè)，大力發(fā)展休閑旅游業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的聚集、輻射和帶動(dòng)功能。

抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范點(diǎn)建設(shè)。科學(xué)規(guī)劃，積極探索，加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)示范點(diǎn)建設(shè)，為新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)。完成示范點(diǎn)道路交通干道和耕作便道的硬化、油化。加快農(nóng)村飲水項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，力爭(zhēng)戶戶吃上自來水。完善村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，修建籃球場(chǎng)、圖書室、文體活動(dòng)室、農(nóng)資超市等一批基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)持突出特色、突出規(guī)模、突出效益，因地制宜，大力培育特色產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖業(yè)和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工業(yè)。

建好農(nóng)村集中居民點(diǎn)。以“村容整潔”為切入點(diǎn)，大力實(shí)施農(nóng)村康居工程建設(shè)，將居民點(diǎn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，積極引導(dǎo)農(nóng)村村民適度集中居住，改善居住條件。以大院落建設(shè)為載體，以風(fēng)貌改造為重點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃，適度集中，完善功能，方便生產(chǎn)，提升形象，建設(shè)風(fēng)貌統(tǒng)一、層次分明、環(huán)境優(yōu)美、功能齊全的農(nóng)村集中居民點(diǎn)。

5 土地有序流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民利益

5.1 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，就需要深入推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的排他性，保護(hù)土地流入主體的合法使用權(quán)，為有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。重點(diǎn)應(yīng)進(jìn)一步確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，賦予農(nóng)戶完整的土地使用權(quán)權(quán)能，保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，深化農(nóng)村土地管理制度改革。

5.2 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。應(yīng)以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為指向加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大發(fā)展可謂是勢(shì)在必行。

5.3 健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。重點(diǎn)應(yīng)以健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系為突破促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

5.4 管理制度創(chuàng)新。正確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的導(dǎo)向作用，明確土地流轉(zhuǎn)相關(guān)利益主體的職責(zé)，構(gòu)建完善就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等外部支持體系。