加強社會管理創新促進農村土地流轉工作

呂偉

社會轉型是當前中國面臨的一個重大課題，它是整個社會系統由一種結構狀態向另一種結構狀態的過渡，以社會結構轉換為核心，同時帶動社會體制轉機、利益調整和觀念變化。在這個過程中，法律的修訂也面臨著新的問題，如何通過制定法律的形式來推動和促進社會的進一步轉型。

1 政治改革的需要

民主權利要對行政權力進行制約。

當前，轉變政府職能，探索由管理型政府向服務型政府、責任型政府轉變，不斷提高政治民主參與程度是中國政治轉型的一個重要任務。

目前，基層人大代表的直接選舉，涉及的范圍越來越廣，各類社會組織不斷涌現，積極參與參政議政。從農村來看，自治制度，尤其是村民自治制度為農民提供了民主參政的機會，促進了中國的政治文明現代化建設。

在我國的《土地管理法》中，存在行政權與公民權之間嚴重失衡的問題。政府既是土地所有的代表者，又是土地管理的行政立法者，集兩者于一身，最終導致的問題是政府為了保護自己的利益，在具體的立法過程中有所偏向，可能會忽略使用權人的利益。

行政權力存在的目的就是為公民及公共利益服務的，不能任其任意膨脹，而要使其受到民主權利的束縛，還要將行政權力關進制度的籠子里，實現行政權力與民主權利的平衡。因此，《土地管理法》必須重視民主權利和行政權力之間的平衡，達到對行政權力的有效制約，對土地資源的法治化運用。

2 經濟調整的需要

市場調節要與行政管理手段協調使用。

20世紀80年代后，中國農村實施的土地家庭承包責任制標志著中國開始進入一個新的經濟的轉型時期。這個時期的經濟轉型主要體現在三方面的變化：首先，所有制結構發生了改變，由計劃經濟時期單一的公有制向“以公有制為主體、多種所有制并存”發展；其次是分配方式的變化，從傳統按勞分配、抵制按資分配的心理，形成了以按勞分配為主、多種分配方式并存的局面；最后，經濟轉型也要求調整、優化產業結構，促進三大產業間的協調、可持續發展。經過幾十年的發展，工業超越了農業成為基本產業。在現代經濟發展中，第三產業促進國民經濟發展的作用不斷增強，在三大產業中的比重也不斷上升，預示著在不久的未來，第三產業會成為三大產業的重心之一。

市場經濟最顯著的特點就是以市場調節為主，市場調控失靈的部分通過政府制定相應的政策來彌補，這也正是政府存在的理由。因此，在具體的經濟活動中，政府主要進行的是宏觀調控，引導經濟朝著可持續方向發展，不能完全代替市場調控。另外，政企一定要分開，政府不能強行干涉企業的經營管理，而是讓企業自主經營，激發其創造能力。在進行《土地管理法》的修訂時，須要將市場的調節手段考慮進去，讓政府的調控和市場的調節聯結起來，共同促進土地資源的優化配置。

3 生態優化的需要

要促進土地資源體系化可持續利用。

可持續發展在控制人口、削減污染、保護土地、能源供應協調、遏制沙漠化及水土流失、保護生物多樣性等方面發揮了重要作用。可持續發展一直是我國社會主義現代化建設中努力遵循的基本思路。“以人為本、全面協調可持續”的科學發展觀思想，要求我們處理好發展過程中的經濟、社會及人的相互關系。黨的十八大報告第一次專門論述了生態文明，綠色發展、循環發展和低碳發展也被寫入黨代會報告，表明了我國建設“資源節約型、環境友好型社會”的決心，也為日后的農村土地流轉工作奠定了思想基礎。

與可持續發展要求相反，《土地管理法》更多偏向對土地資源當前的利用和索取，只考慮眼前的利益，而非長遠利益。過度開發利用導致了生態環境被破壞，無法滿足生態環境和經濟、社會協調發展的需要，不利于自然資源的可持續發展，不利整個社會的可持續發展。所以，《土地管理法》作為資源保護法，應注重土地資源的可持續利用，注重代際間利益的可持續發展，實現代際公平。第四次《土地管理法》修訂要對土地制度進行生態化的體系性思考，加強各類土地制度的協調，進一步深化與土地相關的制度改革。如現行的房地產稅費可以考慮用物業稅來代替，對地方政府征地、賣地的行為嚴加制止，并制定嚴厲的處罰措施，留給后代公正平等的發展機會。

4 社會轉型的需要

城鄉發展要一體化。

各國的歷史經驗表明，農村人口大量涌向城市是社會發展的必經階段。從西方發達國家的發展過程來看，其現代化的重要標志之一就是從事農業生產的人口逐漸減少，而從事二、三產業的人口逐漸增多。目前中國正處于轉型期，城市化進程不斷加快，大量農村人口涌入城市，城市化吸收了大量農業剩余勞動力，發展了二、三產業。同時中國的小城鎮建設也為農村剩余勞動力的轉移提供了基礎，緩解了城市的人口壓力，促進了農村經濟的持續發展。

縱觀中國改革歷程可以發現，改革紅利基本以城市為中心，輻射農村非常不充分。即使進城打工的農民工，仍受到各種制度障礙，也沒能分享足夠的經濟成長的利益。堅持城鄉統籌發展需要以加快城鄉經濟社會一體化發展為目標，創新土地流轉機制，積極引導農民有序流出土地，加快農業用地向適度規模經營集中的進程，將城鄉一體作為實現新一輪跨越、率先基本實現農業現代化的戰略抉擇。發展并分享、共享土地財產權益，已成為了城鄉一體化建設這一前所未有的事業中一道必須解決的權益保障難題。總結實踐經驗，加強制度建設，建立一個公平的利益分享機制，合理分配城鄉一體化過程中的土地發展權益，是推進我國城鄉一體化建設的重要任務。我們應該明確城鄉一體化的法律制度首要的任務是破解城鄉二元結構困局。而農村土地資源與經濟增長有密切聯系，有效利用土地資源，可以促進農村經濟乃至國民經濟的長期穩定發展。通過"頂層"制度設計，推動城鄉制度逐步并軌，

把改革的攻堅點、著力點放在構建城鄉一體的政策制度框架上。《土地管理法》修訂涉及城鄉關系時，要首先維護鄉村的利益，將土地制度紅利向農民、農村作出必要的傾斜性制度安排；涉及工農關系時，要優先保護好農業的利益，為農業的可持續發展供給制度增量。只有這樣才能扭轉農民在社會結構中的不利地位，統籌城鄉發展，實現城鄉一體化發展的新格局。