土地管理法的修訂與農村土地流轉

曹旭升

在新農村建設的新階段，賦予農民長期而有保障的土地使用權，是保證農村長遠發展和社會穩定的重大戰略措施。在此基礎之上，為了實現傳統農業向現代農業的過渡，發展集約化、規模化現代農業，開展農村土地流轉是一條必然之路。

農村土地流轉的實施及深化為現代農業的發展提供了基礎。農業產業結構、農村社會結構逐步改變，使傳統封閉的農業單一化結構逐漸被打破，農村的二、三產業不斷發展壯大起來，使農業的規模化經營、現代化生產的建立與發展成為現實發展的客觀需要。

農村土地流轉所引起的農村社會結構變化，必然要求社會管理的創新與轉型。我國對土地制度變革與城鎮化發展的探索與創新，能為經濟快速發展釋放新的發展戰略機遇，必將為發展中國家提供一種新的發展范式。

基于《土地管理法》的修訂，當前農村土地流轉中存在的法律法規不明確、缺乏相關法律保障、農村社會保障體系不完善、土地流轉政策執行難、制度建設相對滯后、農村土地流轉市場發育不成熟等相關問題，從另一個層面說明了土地管理立法的完善的重要性與必要性。

土地管理法的完善可最終促進農民、農村、農業不斷向前發展。

1 《土地管理法》誕生與3次修訂

自1986年我國頒布《土地管理法》至今，共修訂了3次，其最初的出臺和期間的修訂都表明了我國對土地管理的不斷重視與完善，更加注重運用法律制度加強對土地的管理，同時這也是對社會經濟發展和管理轉型的制度回應。

2 《土地管理法》的出臺

土地管理亟須法律規制改革開放以來，我國的生產力有了很大提高，經濟快速發展，城市化進程不斷加快，用地緊張成了日益凸顯的問題，人多地少的矛盾導致土地的亂占濫用，耕地不斷減少，建設用地大肆擴張。但我國在對土地的管理方面，沒有一部完整、嚴密的法律，也沒有形成一套完整的土地管理體系，并且在具體的管理工作上，制度混亂，城鄉二元管理，各級政府職責不清，多頭管理大量存在。基于此，國家開始重視對土地的法制化管理，規范耕地使用成了當務之急。

為了解決當時的問題，黨中央、國務院出臺了《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，并在1986年由全國人大常委會通過并頒布了《土地管理法》。

3 第一次修訂土地市場商品屬性顯露

在計劃經濟時代，土地實行無償、無限期、無流動使用，這種使用制度未能充分體現土地的資產特性。隨著改革的深化和思想的解放，人們逐漸認識到計劃經濟的一些弊端，并漸漸走向商品經濟時代。

土地的使用制度自然成為其中一大問題，國家開始探索土地使用制度的改革，促進其有償使用，提高土地的使用效率。土地固有的商品屬性與帶有計劃經濟特點的《土地管理法》不相適應。

為適應這一要求，1988年《土地管理法》也做了適憲性修改，并確立實施了國有土地有償使用制度。這一次對《土地管理法》的修訂，不僅推動了土地使用制度改革，還將國有土地的商品屬性以法律形式確定下來，將土地使用權與所有權進行適度分離，促使了我國土地資產管理逐步走向市場化，適應了市場經濟不斷發展的要求。土地成為我國經濟轉型中的重要資源要素。

4 第二次修訂：耕地保護形勢嚴峻

隨著改革的深化和形勢的發展，20世紀90年代末期，我國某些地方出現了房地產熱、"開發區"建設熱，出現了亂占、濫用耕地的情況。耕地面積不斷減少，"人多地少"問題日益凸顯，使保護耕地迫在眉睫。隨著市場經濟的迅速發展，1988年修改的《土地管理法》已經無法滿足土地管理的需要，再次顯現出它的局限性。對土地的征用管理不嚴格，非常松散，導致大量農用地被征為建設用地；未能及時阻止土地違法行為，缺乏強有力的監督和處罰制度。在此背景下，新一輪修訂《土地管理法》的工作由此展開。

1998年，全國人大常委會成功通過了對《土地管理法》的第二次修改完善。從立法上，設計了5項耕地保護制度。其制度目標指向實現了從保障建設用地供應為主到保護耕地為主的轉變，將"合理利用土地和切實保護耕地"作為我國的基本國策，與此同時，實現從分級限額審批制度到用途管制制度的轉變，確立了土地監督檢查制度。

5 第三次修訂：農民權益受到重視

自2002年下半年開始，用地需求盲目擴張，新一輪的“圈地熱”再次出現。地方政府低價征用土地、圈占土地的情況不時出現，耕地數量銳減，部分失地農民成為種田無地、就業無崗、社保無份的“三無農民”，生活及生活保障水平下降。由于征地引起的社會糾紛越來越多，以致政府部門收到的土地違法案件也越來越多。無論政府還是民眾，紛紛要求改革和完善現有的征地制度，修改土地管理法的呼聲十分強烈。同時，各地對征地制度改革和集體建設用地流轉等的探索和制度創新實踐一直在積極地進行當中，各種試點工作也為制度完善提供了良好的實踐證明。

為了緩和社會矛盾，2004年全國人大常委會對《土地管理法》進行了第三次修訂。該次修訂主要集中于兩方面：一方面，國家允許實行土地征收或征用，但必須是出于公共利益的需要，且要給予補償；另一方面，將條款中的“征用”一詞都改為“征收”。這一次修改，雖然相比于前2次，變革幅度不明顯，但是在“征用”改為“征收”與征用法則的共同確立方面，所產生的影響不可忽視。

通過幾次修訂可以明確看到國家對于土地管理的高度重視，對于農村土地流轉深層次問題的認識。加強土地管理，合理流轉，盡快促進農村土地合理利用，對于推動新農村建設及促進，農業轉質增效，農民增收致富意義重大。