農村土地流轉的創新思路與實施對策

李學榮

農業現代化是社會進步的重要表現。農業生產要向科技化、機械化和現代化進軍，變小范圍耕種為規模化經營是前提條件之一。完善的土地承包經營權流轉制度為耕地的規模化經營提供了積極條件。

在制度變革中，我們必須在充分尊重農民意愿和保證農民利益的前提下，積極推行土地承包經營權流轉制度。中國要走出中等收入陷阱，首先是要農民必須走出“低收入”陷阱。而土地流轉將突破農民的收入瓶頸，賦予農民在土地流轉中的發展利益，使農民成為土地流轉的最大受益者。所以，在當今社會管理轉型和創新的背景之下，土地管理應在農村土地流轉制度上做更大程度的變革。

1 法理創新

增強土地權利中各項權能的可轉化性。產權制度是一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利的制度，是基于資源的分配和使用所形成的一系列正式的制度。產權反映的是人對社會資源的分配、管理、使用和受益的權利束。在不同的產權制度下，交易成本不同帶來了不同效率的資源配置。現代產權經濟學認為，能夠形成有效激勵的產權結構具有完整性、明晰性、可分割性與可轉讓性。其中可分割性與可轉讓性是指權利束中的各項權能可以分割、不同權能可以由不同的主體分別享有和行使，權能也可以在主體間自由交易。在所有權及其權能的不斷發展過程中，一些重要的權能由于其極其重要的地位、實踐中反復被應用的高頻率及被權力機關的立法確認而成為單獨的權利已被世界各國所認同。土地作為一種重要的資源，因為其所特有的稟賦，有較高的經濟價值。此外，它也是有一定政治意義的生產性資產，因此，對土地所擁有的產權也是一種重要的經濟權利。一般而言，土地產權包括4個部分：所有權、使用權、收益權和處理權，如果要進一步進行細分，還包括租賃權、抵押權、繼承權等權利內容。

農民家庭承包經營權是憑借集體的成員身份以承包形式從集體獲得的一種特殊權利，人們一般又把承包經營權等同于使用權。由于產權具有可分割性，因此可以將農地的承包經營權分割為農地承包權和農地經營權，從而農地產權結構分解為3種權利：農地所有權、農地承包權和農地經營權。這時，農地承包權和農地經營權就可以實現適度分離。

2 管理創新

將農村社區作為重要的土地流轉治理機構。隨著我國社會經濟的發展，農村社會不斷發展，社會結構變化導致利益的多元化及利益沖突，致使農村社會矛盾加劇，發展農村社區成為解決農村利益沖突和矛盾的必然道路。這也是解決現代農村問題、促進農村和諧的必然選擇。通過農村社區組織可以增加農村社會群體抵御強勢集團的能力，更好促進公平與效率的實現。

農村土地流轉問題是建設農村社區的關鍵問題，農村土地關系到農民生存的切身利益。在實踐過程中，農地市場流轉機制不健全問題，造成農村土地流轉無法有序進行。由于農民處于弱勢地位且維權意識及能力薄弱，一些地方官員濫用職權，低價流轉農村土地，損害農民利益。但是隨著農村社會管理體制的健全，基層民主意識的不斷增強，以“社區自治”為目標的社區民主管理體制逐漸建立起來，不僅能維護農民的相關利益，也給予了社區部分自治的權利，包括農村承包土地經營權、集體土地所有權等對土地的處置權利。

農村社區可以代表農民的利益，通過集中各方資源，加強農民在利益博弈中的話語權，增強農民在土地流轉方面的維權能力和意識，更好地維護農民權益。同時，為農民提供表達意見、參與社會管理和公共服務的平臺，加強基層群眾自治，更好地促進農村社會公平與正義，維護農民發展權益，實現農村社會和諧。在修訂《土地管理法》時，我們應將農村社區作為重要的土地流轉治理機構，發揮社區及社區中的社會組織在土地利益分享與共享、提高社會管理效率、降低服務成本、化解社區矛盾、提高社區發展水平中的基礎作用。

3 制度創新

使所有權、承包權、經營權適度分離。1978年以來，我國農村進行了經濟體制改革，改革的重點是重建土地資產產權結構，建立了統分結合的雙層經營體制，將土地的使用權和所有權分割開來，土地的所有權歸集體，使用權則通過實行家庭承包經營來得以體現。十七屆三中全會中進一步明確要通過延長土地的承包期，保持穩定的承包關系來賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

土地承包經營權流轉使農村集體土地產權發生第二次分離。土地承包經營權的組成含"承包"和"經營"兩項要素，意味著土地的承包經營權可以被分為土地承包權和土地經營權。所以，土地承包經營權流轉就是土地的所有權仍歸農民集體所有，流轉的僅僅是土地的使用權，即經營權，也就是將土地使用權轉移給第三人，而承包權則保留（保留全部或部分承包收益權）在土地承包經營權人手里。所以，土地承包經營權流轉之后，農戶保留承包權、轉移土地使用權。

農村土地經營權流轉事關農民切身利益，因此，實現農村土地所有權、承包權、經營權的適度分離，能夠促進農村生產力的發展，也能提高農民的收益，還能推動我國現代農業的發展，走規模化經營。目前，土地承包經營權的流轉在我國一些省市已經開始實行，其中亮點和創新的地方是明確提出了"適度分離"，即所有權、承包權、經營權相分離，為農村發展規模經營打下基礎。隨著法律法規的完善，土地流轉將逐步進入健康發展的軌道，必將會為農村土著人流轉工作帶來新的發展機遇，為農民帶來更多實惠，為農業規模化發展帶來好處。

4 農村土地流轉的對策

允許土地使用權有償轉讓并使使用權進入市場流通領域，可以實現土地、資金、技術、人才等資源更大范圍、更廣空間、更深程度地優化配置。在社會管理創新的背景下，我們要通過構建完善的農村土地流轉體系化機制，逐步建立健全產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的土地產權制度，創新土地組織化流轉制度，推動農村土地有序流轉、規模流轉、高效流轉、健康流轉。

4.1 明確農村土地流轉的戰略意義

土地流轉在我國現階段經濟結構轉型時期具有十分重要的戰略意義。首先，農村土地流轉可以提高農村資源配置效率，適應農村“四化”同步發展的需要。隨著農村工業化、城鎮化、現代化的推進，農村經濟結構、人口結構、就業結構以及城鄉規劃布局都發生了深刻的變化。土地作為農民唯一生存保障的功能性質也必然發生變化。通過土地流轉，避免了長期存在的土地閑置現象，有效提高農村資源配置率、土地產出率和勞動生產率。其次，通過流轉引入市場調節，促進農業適度規模經營和集約發展，實現我國農業的現代化發展模式。土地流轉將推進農業集約化、機械化和現代化進程，促使大規模整合土地和優化耕地成為可能，土地流轉以市場的自覺優化配置為主體，配以政府的適當干預，包括示范、服務和引導，可以有效緩解經濟社會發展中的一些現實問題，包括突出的人地矛盾、迫切的發展用地矛盾，促進農村土地資源的流轉集中和規模經濟效應。再次，農村土地的市場化流轉，促進農村新興產業的發展，帶動了農村二、三產業發展，為農村經濟找到了新的增長點。通過進行多種形式的土地流轉，使部分農民從土地上分離出來，從事其他行業，實現農村勞動力的合理轉移，推動了農村勞動力向其他產業流動，加快了現代農業的發展進程。同時，鼓勵農民以土地承包經營權入股方式加快流轉，組建土地合作社。這樣不僅可以推動農業的規模經營，有效加速土地本身價值的資本化，增加土地產出，進而更好促進農民的收入增加，還可以讓一部分農民徹底從土地上“解放”出來。

4.2 重視農地流轉體系化建設

土地流轉機制體系是調整各主體之間錯綜復雜利益關系、保障和實現各個主體利益的重要手段。健全的土地流轉機制體系是防范土地流轉風險、預防與化解土地流轉糾紛的前提和基礎，對繁榮農村經濟、增加農民收益有重要作用。

4.3 完善安全、合理、可靠的農村土地流轉機制 成功的土地流轉，必須有明確的實施主體、嚴謹的操作紀律乃至嚴肅的法律保障。在農村土地流轉中，公眾的共同利益是社會管理體制創新的目標和價值取向。

（1）完成農村土地確權工作，明確農民在土地流轉中的主體法律地位。（2）強化農民意愿的制度表達權，構建新型農村社區治理機制。（3）完善農村社會保障體系，促進農村社會持續穩定發展。