最嚴格環境保護制度：內涵、框架與改革思路

俞海 張永亮 夏光 馮燕

根據最嚴格環境保護制度提出的背景和被賦予的使命，可以將其理解為：在當前

經濟社會發展階段和技術水平條件下，為解決突出生態環境問題、確保生態環境

閾值底線不被逾越和突破，以及滿足生態文明建設目標需求和要求而制定的更具

剛性和約束力、且能夠有效實施和執行的環境保護制度。最嚴格環境保護制度的

基本框架包括制度目標、制度體系、制度執行與制度考核等要素，具有階段性與

動態性、科學性與公平性、區域性與差異性、可達性與有效性等基本特征。長期

來看，建立和完善最嚴格的環境保護制度是整個制度體系的剛性化和嚴格化，需

要對當前制度體系進行整體和系統改造，對制度框架中各要素進行普遍升級，最

終建立最嚴格的環境法治、環境管控和環境經濟制度體系。其中，環境法治制度

要成為統領環境保護全局的根本性制度，法律體系要體現生態文明建設目標要求，

環境司法要成為解決環境問題的主要途徑和手段，環境監管和執法體系要體現獨

立性、權威性和剛性；環境管控制度要圍繞環境質量改善和環境健康風險防控目

標、為社會公眾提供優良的環境公共產品、實現環境管理戰略轉型而進行設計和

改進；環境經濟制度要能夠在生態環境保護資源配置中發揮決定性作用，促使經

濟活動朝著資源節約和環境友好的方向調整。長期來看，建立和完善最嚴格環境

保護制度需要結合當前的環境管理能力和需求，在現有的環境保護制度框架下，

將一部分亟需建立、改進或落實的制度嚴格化，以解決目前最為突出的環境和制

度問題。

關鍵詞 最嚴格；環境保護制度；內涵；框架；改革思路

中圖分類號 F205文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0001-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.001

黨的十八大明確提出“加強生態文明制度建設，完善最嚴格的環境保護制度”^[1]。習近平總書記在中央政治局第六次集體學習會上強調指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”^[2]。黨的十八屆三中全會進一步圍繞生態環境保護體制改革、加快生態文明制度建設作出了具體的戰略部署，提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”^[3]。這是黨和國家面對嚴峻的環境形勢，確保生態環境底線不被逾越，用制度保護環境，從根本上推動生態系統保護和環境質量改善，從而推動實現生態文明建設和美麗中國宏偉目標的重大決策。認識和理解最嚴格環境保護制度的內涵，提出未來的改革思路和方向，有助于決策者更好地構建國家環境治理體系，通過環境保護頂層設計，推進環境保護制度改革與調整，推動環境管理戰略轉型，真正發揮環境保護保障生態文明建設的作用和使命。

1 最嚴格環境保護制度的內涵

1.1 關于最嚴格環境保護制度的主要爭論

雖然“最嚴格環境保護制度”是黨中央文件中的正式表述，但是對于最嚴格環境保護制度是什么、其內涵和基本要素是什么，當前并沒有權威的界定和解釋，不同部門、學者存在不同的認識和爭論。焦點主要集中在如何理解“最嚴格”、“最嚴格環境保護制度的調整范疇”等。

如何理解“最嚴格”？有觀點認為，這主要是為了表達政府的決心和態度，即通過實施一系列剛性的、嚴格的措施，解決資源環境問題，是一種符合中國語言習慣和思維方式的非科學表述。也有觀點認為，最嚴格的環境保護制度主要在于是否體現出了相比較過去更為嚴格的法律法規、相關標準，是不是更接近于國際先進水平、有沒有采用更剛性的政策手段，同時，“最嚴格”還應當具有清晰明確的目標指標。還有觀點認為，“最嚴格”體現的是一種底線主張，即生態環境已經退化到閾值底線，實行“最嚴格”的環境保護制度是為了確保閾值底線不被逾越和突破。

如何理解“最嚴格環境保護制度的調整范疇”？有觀點認為，環境保護制度的嚴格化不是覆蓋所有的環境保護基本制度，而是針對當前嚴峻的環境形勢和問題就某些關鍵性的、具有指揮棒作用的核心制度進行調整。也有觀點認為，最嚴格環境保護制度應該是環境保護制度整體的嚴格化和剛性化，是系統的調整和升級。

客觀理解“最嚴格環境保護制度”提法的內涵，需要以歷史唯物辯證的方法從制度的基本要素出發，根據其產生的背景、當前的狀態以及未來要發揮的作用等方面予以全面考察。

1.2 最嚴格環境保護制度的內涵

環境保護制度是在生態環境保護領域制定或形成的，一切有利于支持、推動和保障生態環境保護工作的各種引導性、規范性和約束性規定及準則，它包括一系列具體的制度目標、制度體系和執行考核機制，并且與一定發展階段下的經濟社會發展水平、技術條件和管理能力相適應。在當前推進生態文明建設的大背景下，環境保護制度應是生態文明制度體系的重要組成部分，是將生態環境保護主流化到經濟社會發展進程中的重要保障。

根據最嚴格環境保護制度提出的背景和出發點，對最嚴格環境保護制度內涵的理解和認識應把握以下幾個關鍵判斷：

（1）“最嚴格環境保護制度”作為一個政治表述，不是純粹科學意義上的概念。從政治表述的角度看，其體現的是最高的國家政治意愿，雖然不是科學意義上的概念，但是在制定和執行具體制度時應遵循科學合理性，制度的設計和制定要有科學基礎。“最嚴格”是建立在對環境形勢的合理、正確判斷之上，建立在對環境問題的科學、準確分析之上。

（2）“最嚴格環境保護制度”在本質上是一個相對意義上的概念，不是絕對性概念。從歷史縱向角度看，在當時一定的經濟、社會、技術水平和條件下，環境保護制度如環境保護目標、法規、標準、政策或監管執法等可能是最嚴格的，但是在新的發展階段和條件下，這些制度有了新的發展，比過去的更為嚴格。從地區或國家橫向角度看，我國當前發展階段下制定和執行的環境保護制度可能比其他先進發達國家當時同等發展階段下的制度要更為嚴格，甚至在某些具體制度方面與其當前的一樣嚴格或更為嚴格。

（3）“最嚴格環境保護制度”是整個環境保護制度體系的升級與優化。但是在具體操作中，需要根據所要解決問題的重要性與緊迫性，分階段就具體的制度進行重點突破和改進。特別是在當前的環境形勢下，應準確識別最需要改進和調整的制度，發揮杠桿性作用。

（4）“最嚴格環境保護制度”是制度設計、執行、考核等不同階段全過程的嚴格化。“最嚴格”不僅體現在制度設計過程中，如提高環境標準、嚴格環境準入條件等，還體現在制度的執行與績效評估考核過程中，如環境監管執法、環境問責、環境損害賠償等不打折扣。

（5）“最嚴格環境保護制度”應該是能夠得到最有效實施和執行的環境保護制度。有效實施和執行有兩重涵義，一是實施和執行效果好，能夠實現制度的設計目標，獲得期望的結果；二是實施和執行的效率高，即制度實施和執行的經濟、行政和社會成本低，成本收益率高，可以用較小的成本和代價實現預期的目標。

（6）“最嚴格環境保護制度”是為解決已經退化到閾值底線的生態環境問題而提出的制度和政策調整的主張。因此，制度調整的傾向是更加剛性化和更有約束力，需要采取更為嚴格的措施和政策等，目的是為了確保生態環境閾值底線不被逾越和突破。

綜合以上分析，可以將“最嚴格環境保護制度”理解為：在當前經濟社會發展階段和技術水平條件下，為解決突出生態環境問題、確保生態環境閾值底線不被逾越和突破，以及滿足生態文明建設目標需求和要求而制定的更具剛性和約束力、且能夠有效實施和執行的環境保護制度。它包括一系列具體目標、體系、執行與考核等。

長期來看，建立和完善最嚴格的環境保護制度是整個環境保護制度體系的剛性化和嚴格化，是對當前制度體系整體和系統的改造，是對制度框架中各要素的普遍升級，從而適應建立系統完整生態文明制度體系的要求。

短期來看，建立和完善最嚴格環境保護制度是要結合當前的環境管理能力和需求，在現有的環境保護制度框架下，將一部分亟需建立、改進或落實的制度嚴格化，以解決目前最為突出的環境和制度問題。這些制度要明確問題導向，注重可操作性和可達性；要明確目的和標準，注重源頭控制和全過程管理；要明確制度對象和主體責任，注重考核問責和監管執法；要明確市場的決定性作用，注重運用經濟手段解決環境問題。

2 最嚴格環境保護制度的基本框架與特征

2.1 最嚴格環境保護制度的基本框架

根據最嚴格環境保護制度的內涵以及關于制度的一般界定，最嚴格的環境保護制度框架可以包括四個方面的內容，其制度框架見圖1。

（1）制度目標。最嚴格的環境保護制度應當具有明確的制度目標。一方面是明確環境保護的最終目的和總體預期目標，另一方面是明確環境保護的階段性重點領域，選擇合適的指標，以劃定紅線的方式設定清晰的管理目標。

（2）制度體系。最嚴格的環境保護制度需要具體的制度體系來支撐。按照制度屬性即法律、行政和經濟屬性分類，主要包括：最嚴格的法治制度體系，如環境立法、環境司法、環境監管和執法等，依靠嚴格的環境法治保障最嚴格環境保護制度的威懾力；最嚴格的環境管控制度體系，如環境規劃、環境影響評價、環境準入、環境標準、總量控制制度等，依靠嚴格的規管制度優化國土空間和產業布局、強化環境污染的全過程防控、推動環境質量改善；最有效的環境經濟制度體系，如環境稅費、排污交易、綠色信貸、環境污染責任保險、生態補償、環境損害賠償等，依靠嚴格的市場調節手段糾正“資源低價、環境廉價”的現象。

（3）制度執行。最嚴格環境保護制度的執行需要建立政府、企業、公眾的制衡和伙伴關系，提高環境公共治理能力。要提高政府的規制者和服務者作用，強化企業的責任和實施主體作用，發揮公眾的參與和監督作用。同時，還要建立職能統一、運轉有序的政府管理體制，促進企業履行環境責任，暢通公眾的參與和監督渠道，從而解決生產者和消費者、污染者和被損害者、保護者和受益者之間存在的矛盾和問題。

（4）制度考核。最嚴格環境保護制度的順利實施，還要建立相應的的責任考核體系，這一考核體系不僅要能體現各級政府、部門上下級之間主導的考核，還要探索公眾、第三方機構或組織參與的績效考核機制。通過對制度實施和執行的評價考核，可以監督制度的實施績效，同時，還有利于不斷完善和優化制度體系、調整制度目標。

2.2 最嚴格環境保護制度的特征

最嚴格環境保護制度的內涵決定了其區別于一般意義上環境保護制度的特征，這些特征是確定未來改革思路和內容的基礎和依據。

（1）階段性與動態性。“最嚴格”是動態的變化過程而非靜止不變的狀態，在制定具體的制度政策時，要充分考慮經濟社會發展階段、環境管理、監測、科技支撐能力條件等能否適應最嚴格環境保護制度倒逼的強度，充分評估最嚴格環境保護制度可能帶來的后果，制定了制度但無法落實的情況。最嚴格的環境保護制度也不應是一成不變的制度，需要與國家和不同地區的經濟社會發展階段及環境管理能力相適應，根據經濟社會發展、環境質量變化、環境管理需求不斷調整，充分體現出時效性和階段性。

（2）科學性與公平性。設計和制定最嚴格的環境保護制度應遵循自然科學與經濟社會發展規律，確保制度本身的科學合理，為實施和執行制定降低成本，也易于實現制度預期的目標。同時，由于環境權益和責任應是公平分配和平等的，不同區域、群體都應擁有平等地享有環境公共服務和良好環境質量的權利，也負有平等地履行保護環境的責任和義務，因此，在建立和實施最嚴格的環境保護制度時，不僅要考慮能夠保證環境權益在不同區域、群體、保護者和受益者之間的公平分配，還要能夠推動各個社會主體積極參與環境保護，履行環境義務，解決“守法成本高、違法成本低”的問題。

（3）區域性與差異性。最嚴格的環境保護制度不應是“一刀切”的制度。要充分考慮不同區域、流域經濟社會發展階段和環境管理支撐能力的差異性。此外，環境要素由于流域、區域的差異性，在設定具體的目標、落實相關的政策、進行監督考核等方面都存在更大的難度。因此在具體的紅線指標和目標的設定上，還要考慮流域、區域差異，分流域、分區域、分重點、分階段提出不同的目標指標^[4]。

（4）可達性與有效性。最嚴格的環境保護制度設計要具備可操作性，設定的目標及采取的措施等要充分考慮各有關因素，使其具備可實現性。同時，這些制度和相關配套政策等能夠得到有效實施，既能實現預期的目標，取得較好的制度和政策效果，又能有較高的執行效率和較高的執行成本收益率^[5]。

3 最嚴格環境保護制度的改革思路

長期來看，應當圍繞最嚴格環境保護制度的內涵，面向生態文明建設要求以及環境質量改善的目標，根據環境保護制度的不足和差距，對當前的制度進行整體、系統和全面的改造，推動整個環境保護制度體系的剛性化，建立最嚴格的環境法治、環境管控和環境經濟制度體系。

3.1 環境法治制度：統領環境保護全局的基本制度

若用制度保護環境，那么在最嚴格的環境保護制度體系中，最重要的是環境法治制度要成為統領和指導環境保護全局的根本性制度和最高意志。

（1）法律體系要體現生態文明建設目標要求。一方面，要以滿足生態文明建設目標要求為指向，修改環境保護領域的基本法和各專項法，將生態文明建設中關于生態環境保護的要求以及相關配套的體制、機制和政策工具保障落實固化到法律文本中，將環境保護追求實現的最高目標和有效途徑等以法律的形式固定下來，體現強制性、嚴肅性和約束力。另一方面，要對民法、經濟法、刑法、行政法等傳統部門法進行“生態化”改造，將生態系統管理的基本準則貫穿于其立法和修法全過程，彰顯環境保護的地位，保障公民的環境權益。

（2）環境司法要成為解決環境問題的主要途徑和手段之一。要以對公民環境權益的保護為出發點和落腳點，充分發揮環境司法的保障作用，強化環境司法救濟途徑，更多地使用環境司法途徑解決環境糾紛問題。需要完善環境損害救濟的司法制度，健全環境損害救濟途徑，增設行政裁決、公益訴訟等對保障公民環境權益具有積極意義的救濟方式。

（3）環境監管和執法體系要體現獨立性、權威性和剛性。環境監管和執法體系的設計要體現獨立性和權威性，在具體的監管執法中要體現嚴格性和嚴肅性，避免地方政府和其他部門的不適當干預和干擾。環境監管和執法的體制安排可根據中央和地方的環境事權和財權安排、監管執法的實際成本和效果、以及環境監管執法的實際需求和能力進行設計，而不是簡單地推行所謂的垂直管理或者綜合執法。

3.2 環境管控制度： 以環境質量改善為核心目標的管理性制度

環境管控制度是環境保護部門在環境法治制度下具體的管理性制度和工作抓手。建立和完善最嚴格的環境管控制度的總體方向是要圍繞環境質量改善和環境健康風險防控目標、為社會公眾提供優良的環境公共產品、實現環境管理戰略轉型而進行設計和改進。這需要按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的總體思路進行制度調整和安排。

（1）源頭嚴防制度設計與安排要重點體現和發揮保護生態環境的導向性和指揮棒作用。例如，建立綠色國民經濟核算體系，為評估經濟社會發展的資源消耗和環境損害提供基礎依據和標準；環境規劃需要按照生態系統和環境要素完整性及協同性等設定生態環境質量目標，圍繞生態環境質量改善和環境健康風險目標配置各項政策工具和手段；環境準入需要根據流域和區域的資源環境承載力以及生態保護紅線的要求等設置產業準入門檻；環境影響評價制度需要在項目、規劃和戰略層面都要以環境質量改善和環境風險可接受水平為基本準則與前置條件。

（2）過程嚴管制度設計與安排要體現管理的嚴密性、嚴格性與有效性。過程嚴管制度設計的基本思路可從其作用的范圍、對象以及方式和效果等方面出發。從其作用范圍看，生態環境保護制度一方面需要覆蓋包括生產、消費、分配和流通在內的經濟全過程，這要求在各個環節都要建立管控制度；另一方面需要統籌從天空到陸地和海洋、統一監管所有污染物，這要求建立基于生態系統完整性和統一監管所有環境介質的生態環境保護管理體制。從其作用對象看，不僅需要約束排污企業和生態破壞者的行為，也需要約束黨政領導干部特別是具有決策權和資源調配權力的領導干部。這要求針對企業建立一套清晰、完整、基于環境資源承載能力和環境質量改善的排污許可制度；針對決策者建立體現生態文明建設要求的績效和政績考核制度；針對社會公眾建立理性有效參與生態環境保護的公眾參與制度。從其作用的方式和效果看，要確保制度執行的剛性和有效性，需要建立獨立和權威的生態環境保護督查體系，重點督查法律、制度和政策在地方層面是否得到全面貫徹執行，督查法律、制度和政策等是否設計合理有效等。

（3）后果嚴懲制度要體現懲罰的威懾力。這不僅要求對造成不良生態環境后果行為者的懲罰與其切身的政治、經濟和社會利益直接掛鉤，還要求懲罰的力度高到足以使其不敢以身試法，切實解決黨政領導者盲目決策導致生態環境破壞、企業惡意排污等長期困擾生態環境保護的問題。針對黨政領導決策者，不僅要通過政績考核建立黨政同責的終身責任追究制度，而且要探索運用司法途徑追究其法律責任，如環境瀆職和失職罪等；針對企業惡意排污者，除了追究其民事責任，對其進行經濟懲罰以補償污染損害以外，還要追究其刑事責任，從制度上解決“違法成本低，守法成本高”的痼疾。

3.3 環境經濟制度：建立能夠在生態環境保護資源配置中發揮決定性作用的市場和價格制度

環境經濟制度應該能夠通過市場和價格調節機制充分體現環境資源成本，使經濟活動朝著資源節約和環境友好的方向調整和改進，使生態破壞和環境污染者賠償其產生的負面外部環境成本，使生態環境保護者的正面外部環境成本得到補償。

（1）建立綠色的財稅金融制度體系。包括建立綠色公共財政體系；推進環境稅改革；制定基于環境成本考慮的資源性產品定價政策；完善和深化綠色信貸、環境污染責任保險、綠色貿易政策體系等。

（2）探索建立以環境容量為基礎的區域、企業排放指標核定和有償使用體系，以及相應的排污權交易市場。包括研究制定主要污染物排污權有償使用和交易指導意見及有關技術指南，擴大排污權有償使用和交易試點范圍等。

（3）加快建立和實施污染損害賠償制度和生態補償制度。制定系列環境污染損害鑒定評估技術規范和相應的后續賠償制度。針對流域、重要生態功能區、自然保護區、礦產資源開發、資源枯竭型城市五大領域，逐步構建生態補償機制和政策體系，推動建立國家生態補償專項資金。

（編輯：李 琪）

參考文獻（References）

[1]胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報， 2012-11-09. [ Hu Jintao. Firmly March on the Patch of Socialism with Chinese Characteristics and Strive to Complete the Building of a Moderately Prosperous Society in all Respects： Report to the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China[N]. Peoples Daily， 2012-11-09.]

[2]習近平. 堅持節約資源和保護環境基本國策努力走向社會主義生態文明新時代[EB/OL]. http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0525/c64094-21611332.html [Xi Jinping. Insist on the Basic National Policy on Conserving Resources and Protecting Environment and Move Towards a New Era of Socialist Ecological Civilization. [EB/OL]. http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0525/c64094-21611332.html ]

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html [CCP Central Committee Resolution Concerning Some Major Issues in Comprehensively Deepening Reform （Passed at the 3rd Plenary Session of the 18th Central Committee of the Chinese Communist Party） [EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html ]

[4]建立和完善最嚴格的環境保護制度[N]. 中國環境報，2013-09-16. [Establish and Improve the Strictest Environmental Protection System[N]. China Environment News， 2013-09-16.]

[5]童克難，高楠. 解讀最嚴格的環境保護制度[N]. 中國環境報，2013-08-28. [Tong Kenan， Gao Nan. Interpretation of the Strictest Environmental Protection System[N]. China Environment News， 2013-08-28.]

Strictest Environmental Protection Institution： Concept， Framework and Reform Direction

YU Hai1 ZHANG Yongliang1 XIA Guang1 FENG Yan2

（1. Policy Research Center for Environment and Economy， Beijing 100029，China；

2. Policy and Regulation Department of Ministry of Environmental Protection， Beijing 100035，China）

Abstract According to its political background and mission， the strictest environmental

protection institution can be comprehended as： under current stage of economic and

social development and technology conditions， an environmental protection

institution system for solving outstanding environmental problems， ensuring the

ecological bottom line not been crossed， as well as to meet the needs and goals of

ecological civilization， such as stricter， more effective and implementable

system than current system. The framework of strictest environmental protection institution

system includes the elements such as institutional targets， system， implementation

and evaluation， with the characteristics such as periodic and dynamic， scientific and

fairness， regional and differences， achievable and effectiveness. In the longterm， the

establishment of the strictest environmental protection institution is to reform the

overall environmental protection system comprehensively and systematically， and

promote the rigorous of the entire environmental protection system， in order to

ultimately establish the strictest environmental law， management and economic

system. Among them， the environmental legal system needs to be fundamental to

guide the overall environmental protection， the laws should reflect the objectives

and requirements of ecological civilization， environmental justice should be the main

way to solve environmental problems， and environmental regulation and

enforcement system should reflect the independence， authority and rigidity. The

environmental control system should focus on the goals of improving the

environment quality and preventing environmental risk， providing excellent

environmental products for the public， and achieving strategic environmental

management transformation. The environmental economic system should be able to

play a decisive role in the allocation of environmental resources， in order to promote

economic activity towards a resourcesaving and environmentfriendly reorientation.

In the shortterm， based on current institutional framework and environmental

management capacity， it is needed to improve the institutions which are urgent for

solving the most prominent environmental and institutional issues.

Key words strictest； environmental protection institution； concept； framework； reform direction