“空心村”治理和舊村改造現狀問題研究與探討

馮兆華 吳勇 胡靜

摘要 為深入研究我國“空心村”治理及舊村改造問題，在調查嘉禾縣“空心村”與舊村現狀的基礎上，深入分析其成因及治理中遇到的難點，并提出推動集體建設用地流轉，多渠道籌集治理資金以及強化村莊內部基礎建設等相應對策建議。

關鍵詞 “空心村”； 舊村；治理；改造

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）27-09586-02

Study and Discussion on “Hollow Village” Governance and Old Village Renovation Status—Taking Jiahe County in Hunan Province as an Example

FENG Zhaohua， WU Yong， HU Jing

（The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha， Hunan 410119）

Abstract For further studying the problems of "hollow village" governance and renovation of old village， on the basis of investigating the status of "hollow village" and old villages in Jiahe County， the causes and difficulties were deeply analyzed， and corresponding countermeasures were put forward， such as promoting the circulation of collective construction land， multichannel to raise funds and strengthening the foundation of village construction and so on.

Key words “Hollow village”； Old village； Governance； Renovation

改革開放以來，我國工業化和城鎮化快速發展，對農村社會經濟產生了深刻影響。隨著農村人口非農轉移與就業增多、農民收入增加和農民住房需求的不斷增長，在農村規劃建設缺失的情況下，形成了以“新房建設村外擴張、村內建設閑置老舊”為特征的“空心村”現象^[1]，嚴重阻礙了土地節約集約利用和空間效應的有效發揮，更不利于城鄉統籌時期我國新農村建設的深入推進。因此，開展“空心村”土地整治、促進鄉村土地空間重構便成為亟需解決的問題^[2]。

嘉禾縣轄位于湖南省，共轄8鎮5鄉，243個行政村。作為湖南城鄉一體化示范縣，嘉禾縣在全國新農村建設的大背景下，采取以城帶鄉、試點探索、示范推動等措施，努力推動城鄉一體化發展，并取得顯著成效。然而，隨著農村經濟社會的不斷發展和農村居民經濟條件的不斷改善，嘉禾縣越來越多的農戶在村莊周邊、沿道路兩旁興建新住宅，不少舊村原來的人口聚居區便逐漸成為危房區、空心區，城鄉建設用地集約利用和空間布局態勢不斷惡化^[3]，在很大程度上制約了嘉禾縣城鄉一體化的發展進程。筆者在調查嘉禾縣“空心村”現狀的基礎上，分析其成因及治理中可能遇到的難點，并提出相應對策建議，旨在為湖南省及全國其他區域的“空心村”的治理提供參考和借鑒。

1 “空心村”與舊村的現狀

1.1 農村閑置宅基地數量逐年增加 嘉禾縣國土資源局為符合申請條件的農民個人辦理宅基地登記發證手續呈逐年增多現象，2010年為786宗，2011年為983宗，2012年為1299宗。隨著內部房屋破舊、老化，村民在老村外或公路邊不斷辟地建造新房，鄉村建設用地外延內空，內部宅基地閑置率呈現逐年上升趨勢，不僅導致土地資源的嚴重浪費，而且影響村容村貌、村民關系和安全穩定。

1.2 農村宅基地布局雜亂

嘉禾縣原有村莊的建設基本是在以族群或祖輩為衍生單元自發形成的，沒有系統的規劃和空間布局引導，導致宅基地布局雜亂，主要表現為閑置宅基地和正在使用的宅基地交叉存在、宅基地與空閑地交叉存在、閑置宅基地以在本村開村的區域集中分布。

1.3 “空心村”現象普遍，整治潛力大

調查數據顯示宅基地閑置現象比較普遍，其中總體閑置率為27.05%；閑置率最高的鄉鎮為廣發鄉，其閑置率為42.26%；閑置率最低的為普滿鄉，其閑置率為8.66%。閑置100宗以上的行政村約占總數的二分之一（表1）。

1.4 “空心村”整治與舊村改造意愿強烈

調查顯示有65.22%的農戶表示愿意對宅基地統一整理并建設集中居住區，14.49%表示由村集體收回時應給予補償。從調查總體結果來看，農戶對“空心村”整治地意愿比較強烈，說明農民對舊村的拆舊建新及各項基礎設施完備度的提高賦予較大期望值。

2 “空心村”與舊村的主要成因

2.1 相關法律不健全、集體土地流轉不暢

土地流轉不暢是“空心村”形成的根本原因。對于農村閑置、拋荒的宅基地，政府部門沒有專門的法律條文，加之缺乏有效的市場機制，無形中助長了農村村民超標建房的不良行為。根據調研表格不完全統計，全縣擁有兩套以上住房的有6 133宗，占地52.52 hm²。典型村調查情況來顯示，塘村鎮、肖家鎮、廣發鄉、盤江鄉、石橋鎮、袁家鎮和坦坪鄉土地流轉現象相對較多，但大部分以林地流轉為主。

2.2 村莊建設規劃滯后

根據80個典型行政村進行實地詳細調查結果顯示，至2012年僅有11個村的規劃處于有效期，大部分村未完成規劃修編，有2～3個村目前正在編制。而全縣農村戶均用地規模為286.77 m²，遠遠超出120～150 m²/戶的國家建設標準。

2.2 區域背景變化、雙重用地突出

嘉禾縣作為湖南省城鄉一體化示范縣，城鎮化進程加快，進城后的農村居民一邊居住在城鎮，一邊保留農村空閑宅基地，導致一大批農村居民的非農化現象產生，而非農化與城市化的不同步便導致 “空心村”與舊村的產生^[4]。通過對嘉禾縣各農村的走訪調查發現，嘉禾城鄉結合部的邊緣地區非農化率已遠遠高于城市化率。

3 “空心村”治理與舊村改造的實踐及難點

3.1 “空心村”治理與舊村改造的試點工程

長圳村——異地拆建，功能協調模式。目前，該村已經拆除危舊民房69戶，共189間，其中民房69間，豬欄、廁所等雜房120間。房屋拆除由村集體統一貨幣補償。聯動機制下科學布局生態、生活、休閑、行政等用地，劃分生態宜居組團、休閑娛樂組團和行政文化組團功能分區，預計可節約用地3 745.28 m²。

百步嶺村——統拆統建，分步實施模式。該村共涉及拆除危舊民房151戶，共252間，其中豬欄、廁所等雜房101間，騰地1.2 hm²。一期已經拆除45戶，騰地6 457.5 m²，新村建設占地3 720 m²；二期以南區域則為指標置換地塊，預計可節約用地6 000 m²左右。

蔭溪村——基于城鄉一體化示范型。蔭溪村認真貫徹縣委、縣政府關于建設湖南城鄉一體化示范縣的戰略部署，編制《蔭溪村村莊整治規劃》，大力推進新農村建設。蔭溪村的舊村改造共分兩期建設，一期投資500萬元，二期投資600萬元，拆除舊房276間、豬欄廁所雜房180間，拆遷面積2.8 hm²，新建房屋68套。

新屋場村——基于新農村建設生態型。該村2012年成功申報省級生態村。于2009年完成《新屋場村社會主義新農村建設規劃》，并編制《湖南省嘉禾縣行廊鎮新屋場村生態村建設規劃（2009-2020年）》，規劃至2015年達到國家級生態村創建指標要求，至2020年建成生態良性循環、人民生活富裕、人與自然和諧共存的小康社會村。

3.2 “空心村”與舊村問題治理的難點 雖然嘉禾縣通過試點探索了一些方法、積累了部分經驗，但“空心村”治理和舊村改造實施過程中，仍存在一些亟需解決的困難和問題。

3.2.1 資金籌集難。資金籌集難是阻礙“空心村”與舊村治理的最根本原因。“空心村”治理需要拆遷部分未倒塌房屋和收購宅基地，以及進行基礎設施投入和綠化投入，而目前改造資金主要來源于政府投資和村集體出資，投資主體比較單一，像車頭鎮蔭溪村，因資金短缺，致使治理改造工程嚴重滯后于目標進度。同時，村支兩委還背上了沉重的債務包袱，影響了工作積極性。

3.2.2 村莊規劃的制定與執行不到位。嘉禾縣村莊規劃起步晚，部分村雖有村莊規劃，但由于田土承包到戶，土地調整難度較大，導致村莊規劃無法統一實施，難以達到節約集約用地的最終目的。另外，村莊規劃涉及交通、水利、電力、通信、環保、醫療、文化等多個部門，協調難度大。

3.2.3 閑置宅基地難收回。諸如舊宅基地是上輩人留下的私有財產、是祖上的福蔭等傳統思想觀念嚴重阻礙閑置宅基地的收回，且古宅權屬的不明晰亦成為集體難收回的癥結。另外，價值利用的驅使，期待老宅基地的升值，使得部分破敗宅基地處于閑置狀態或用于堆放柴草、養畜。

4 “空心村”治理與舊村改造的建議

4.1 健全集體建設用地流轉政策

推行“空心村”治理和舊村改造，是一種節約集約用地及保護耕地的有效手段，但受到法律的限制，“空心村”治理和舊村改造的全面深入推進受到制約。為此，在全面準確調查核實土地權屬的情況下，盡快制定有關集體土地流轉政策，對集體土地管理范圍、流轉形式和用途，審批權限、審批程序，管理措施、處罰標準等進行具體明確已迫在眉睫。

4.2 多渠道籌集治理改造資金

建立健全“空心村”治理和舊村改造扶持政策，納入各級政府民生工程或德政工程。按照“政府扶持，群眾自籌”的原則，把各單位、各部門有關支持農業農村建設的優惠政策和項目資金進行集中打捆、整合投入，適時確定重點村、示范村，開展舊村改造，以點帶面，逐村實施，確保實效。同時，對通過改造整理后可用于建房的宅基地采取招拍掛方式實行有償使用，可有力解決村級集體經濟組織自籌資金不足的問題。

4.3 引導村民完善與遵守村規民約

嘉禾縣大部分村莊村民建房無規可依。因此，引導各村進一步制定和完善《村民自治章程》及村莊規劃等村規民約，將涉及“空心村”治理和舊村改造的一些核心和關鍵問題列入村民自治章程中。如章程中可以明確一戶一宅、占新宅基退老宅基、多占多交款等，讓村民自覺地按章程和村莊統一規劃搞好修建、拆遷和舊宅基的清退工作，可以減少很多阻力，極大地推動“空心村”治理和舊村改造的順利實施。

4.4 依托區域背景，同步“兩化”

嘉禾縣在湖南城鄉一體化示范縣的背景下，非農化與城市化的不同步。當務之急應使滯緩在鄉村的人口進入城鎮，在這些隱性城市化人口充分轉移之后再對留存的村莊進行改造，按照逐步減少農民、減少農房、減少村落的要求，積極引導嘉禾農村居民向經濟發達的城鎮靠攏，有效提高嘉禾農村居民的集聚水平。

參考文獻

[1]

石培基，李得發.城鄉一體化導向的村莊整治與布局規劃[J].中國人口·資源與環境，2013（22）：147-152.

[2] 李祖佩.村莊空心化背景下的農村文化建設：困境與出路——以湖北省“空心村”為分析對象[J].中州學刊，2013（6）：72-77.

[3] 張逸風.河南省“空心村”治理研究——以項城市村店鎮南街村為例[D].武漢：華中師范大學，2008.

[4] 何良雄，朱怡橙.“空心村”形成原因及治理措施探析——以農村城鎮化進程為視角[J].經濟研究導刊，2011（26）：24-29.