我國行政事業單位國有資產管理之思考

馬英

【摘要】我國30多年來的經濟體制改革，在各個領域都取得了巨大的成績，但相對來講，在行政事業單位國有資產管理體制改革方面卻相對滯后，即無論在實際的具體操作方面，還是在宏觀上的制度建設方面，嚴格說已經難以適應社會主義市場經濟的要求。因此，“如何進一步加強行政事業單位資產管理？改革和完善行政事業單位國有資產管理體制？等問題已經成為必須盡快解決的問題。本文試圖通過對目前行政事業單位國有資產管理中存在的主要問題的分析，就行政事業單位改進和加強國有資產管理進行一些探索和思考。

【關鍵詞】國有資產 行政事業單位 管理體制

在我國社會主義市場經濟越來越向更深層次發展的今天，如何加強行政事業單位國有資產管理的問題變得也越來越突出，更是擺在我們面前的一項十分重要而緊迫的任務。從法律和政策的角度來講，我國行政事業單位的國有資產，是指行政事業單位占有、使用的國有資產。我們知道，現行的我國行政事業單位的國有資產管理體制，沿襲的是我國傳統的計劃經濟的管理模式，即國有資產產權過度分散，而管理主體高度集中，管理者與被管理對象其實是脫節的，表面看有管理，實際講管理徒有虛名，產權關系“明清實不清”。如此管理模式，使得對行政事業單位國有資產的監控受到很大削弱，有效監控難以實施，故頻繁出現大量的國有資產被行政事業單位無償占用，并由此引發國有資產流失等突出問題。

一、目前國有資產管理中存在的三大突出問題

（一）國有資產被侵占和損害的行為嚴重

我國法律和政策明確規定：行政事業單位的國有資產屬于國家所有，任何集體或個人不能私自占有和使用。但現實是，在我國社會主義市場經濟形成過程中，因為行政事業單位的國有資產長期存在產權關系“明清實不清”的現實，故造成很多集體借市場經濟改革之風，以辦實體、籌集經費等為名，將大量的房屋及設備（國有資產）無償用于興辦經濟實體，而從事經營活動所得的收入則全部用于集體福利。由于行政事業單位的固定資產是不進行折舊核算的，這形成了國有資產的變相流失。更為嚴重的是，一些擁有權力的個人，打著“關心職工生活，為職工搞福利”的旗號，化公為私，利用職權索取資產使用者的“好處費”或目無法紀，隨意把國有資產作價處置給親朋好友，并把部分非法處置所得裝入自己腰包，還有的則集體私分。從已經發生的眾多案例來看，目前，我國行政事業單位的國有資產流失主要表現在六個方面：一是因流動資產管理不善所引發的資產流失；二是因非經營性資產轉為經營性所造成的；三是資產處置不正確導致的；四是無形資產方面的資產流失；五是賬外資產的資產流失；六是決策失誤造成的無效資產增加的隱性流失。

（二）國有資產重復購置、閑置較多、配置不合理造成整個使用效率較低

由于行政事業單位國有資產的購置資金基本源于國家財政撥款以及補貼，在這樣的情況下，許多行政事業單位從各自的利益出發，不管是否需要，均盲目爭規模和項目，要投資，導致各種固定資產重復購置等人為浪費現象比較嚴重，整個固定資產利用率同樣較低；同時，因各行政事業單位承擔的任務量以及所占用的國有資產不協調，缺乏合理的資產配置標準、約束力和資產購建資金來源的多樣性，由此也造成國有資產配置不合理以及各單位之間的國有資產配備程度不公平。如，許多事業單位缺乏完善的國有資產管理制度，購置固定資產時，沒有嚴格的審批和監管制度，在購置方面也存在盲目性和隨意性。此外，因為資產配置不合理，重復購置嚴重，在用的過程中，又缺乏系統化管理，導致目前行政事業單位資產閑置，整個流動資產、固定資產與無形資產等各類資產的使用效率不高的現象普遍存在，其中在固定資產方面的情況尤為突出。從已經發生的眾多案例來看，目前，我國行政事業單位的國有資產使用效率較低主要表現在三方面：一是資產經營效率低；二是資產經營收益嚴重漏收，收入逐年減少；三是資產占用費收不起來。

（三）國有資產管理整體上缺乏強有力的約束機制

目前，我國行政事業單位的國有資產管理工作，對于許多單位來說，說起來都很重要，但實際執行起來卻完全是另一碼事，停留在口頭上的行為比較普遍。原因在于，這些單位的領導，在思想認識上，很長時間以來受習慣勢力影響，就一直不重視國有資產管理工作，也沒有建立起嚴格的國有資產管理約束機制，造成單位國有資產管理長期混亂。從已經發生的眾多案例來看，目前，我國行政事業單位的國有資產管理混亂主要表現在三方面：一是資產產權管理混亂。有一部分單位因多種原因，不辦理產權證，有房子沒有產權，有產權沒有房子；二是資產產權轉移嚴重。有的單位只注重業務學習、衛生、考勤等方面的制度建設，而輕視國有資產管理制度的建設，造成國有資產在驗收、采購、使用、調出、調入、處置等方面未形成科學的制度，相關責任賠償及追究制度不完善或是流于形式，結果導致資產管理混亂，“家底”不清，甚至流失浪費。如一些單位在購置或接受捐贈（攝像機、照相機、計算機、電視機等高檔物品）時，資產不入賬，長期被私人占用；一些單位不經國有資產管理部門批準，隨意出借、出租、甚至變賣國有資產；還有一些單位對責任人造成的國有資產損失不報告、不處理，更談不上什么賠償或追究責任。三是資產收益支出的混亂。由于資產經營收益，不少地方除部分用來彌補辦公經費不足以外，其他的部分就用做干部的福利補貼，招待費以及設立的“小金庫”。這也是滋生腐敗的原因之一。這些情況的發生，均緣于單位國有資產大部分是由國家財政撥款購買和無償調入，在財政部門對撥款的使用和資產的利用效率缺乏有效的監督和考核的前提下，許多單位對財政撥款沒有履行承擔相應的責任，把拿來的錢都花完，并沒有真正考慮到資金的使用效益。

總之，在行政事業單位對國有資產使用管理沒有嚴格、科學的規章制度情況下，國有資產被隨意性處置、甚至毀壞或丟失也就比較平常。這就是“同樣一件物品，為什么國家的東西不耐用，私人的東西卻耐用”的根本原因所在。原因很簡單，公家的東西一旦使用起來，就沒人管，沒人操心，誰想用就用；而私人的東西，情況則完全相反，無論使用多少年，都完好無損。這樣的現象，應該說每個單位都長期存在，關鍵就在于要負責任的標的的性質根本不同——一個姓公，一個則姓私。

二、國有資產管理的現狀以及原因分析

目前，上述我國行政事業單位國有資產管理中的三方面突出問題具有普遍性，在全國各地的政事業單位都有不同程度的表現。造成三方面突出問題的原因，既有認識上的誤區，更關鍵有管理制度上的因素——現在的行政事業單位的國有資產，名義上是“國家所有，單位占用”，實際上變成了單位所有，政府與財政部門其實是缺乏主動管理能力的；同時，管理制度也沒有形成一套完整、科學的針對行政事業單位的國有資產管理體系，監管同樣難以到位。

（一）沒有建立起有效的國有資產管理機制

1.管理體制不順。長期以來，由于一直沒有很好的解決由誰管理、如何管理和按照什么原則管理等問題，造成行政事業單位國有資產管理體制也一直不順。原因主要有：（1）財政部門和國資部門的管理權限一直不清、職能一直交叉，進而造成行政事業單位內部財務管理和資產管理權限也一直不清；（2）一些行政事業單位在業務上實行的是“條條管理”，而在財務上則實行“塊塊管理”，這種業務管理和財務管理的相互脫節，自然導致各地各部門的行政事業單位均各自為政，國家對其缺乏統一的管理與協調，使得這些單位在國有資產管理方面難以做到有效地貫徹執行國家相關的規章和制度；（3）長時間以來形成的“輕物重錢”管理觀念，讓許多行政事業單位的負責人在國有資產管理的認識上長期出現偏差，造成其單位對國有資產的管理在許多方面一直處于相對懸空的狀態；（4）許多行政事業單位，在宏觀管理方面，其國有資產管理部門一些是國資部門，而另一些則是財政部門；在微觀管理方面，相當數量的沒有專門的資產管理部門或是專職的資產管理人，整個國有資產管理機構的設置實際上處于不規范的狀態。

2.資產權屬管理不明。在行政事業單位國有資產權屬管理長期不明的情況下，“部門使用”就等同于“部門所有”，由此造成很多行政事業單位均熱衷于追求占有資產最大化，希望財政多撥款多置產，導致部分單位舊樓不退、蓋新樓的情況不斷發生，且在此過程中，浪費或腐敗現象難以控制奏效。

3.管理機制不健全。“缺乏一套從資產形成、使用到處置的有效管理機制”是造成目前我國行政事業單位國有資產管理中存在諸多問題的一大根源之一。具體表現在：（1）在資產配置與形成方面存在“財產配備沒有標準，財政預算軟約束，資金來源缺乏規范、透明、高效的政府采購制度與相應的監督機制”等問題，從而導致在財產購置方面有較為嚴重和浪費甚至腐敗的現象；（2）在資產使用方面存在“缺乏嚴格、規范以及先進的管理手段”等問題，從而導致資產在使用效率上普遍較低；（3）在財產處置的方面存在“缺乏規范的資產處置程序”等問題，從而導致處置過程的隨意性和資產浪費與流失。

4.固定資產具體使用管理中責任不清。固定資產是行政事業單位資產中最基本、最重要的組成部分，但在“重購建輕管理”思想的長期影響下，固定資產的使用和保管都難以落實到相關責任人頭上。因為，行政事業單位的固定資產是不提折舊的，絕大多數單位僅登記總賬而不設明細賬，外單位調入或是接受捐贈的固定資產同樣未能及時入賬，調出或毀損報廢的固定資產也沒有得到及時銷賬，故造成單位固定資產賬實長期嚴重不符，很多固定資產貼面價值因為歷年沒有核對調整更是根本無法確定。有些固定資產毀損報廢后殘值較高，但未按規定做好殘值入賬。另外，許多單位的固定資產也未建立起相應的使用管理卡片或臺賬，尤其是一些單位的房產長期沒有體現賬面的價值。

5.管理制度不完善。“缺乏法律規范和強有力的政策指導，法律和政策滯后于財產管理實踐”是造成目前我國行政事業單位國有資產管理中存在諸多問題的另一大根源之一。具體表現在：

（1）資產會計核算的不規范，賬簿設置的不齊全，賬外資產數量大，管理缺乏有效約束機制，資產損失現象很嚴重。如有的單位在會計核算時，將捐贈及無償調入的資產不進行會計的核算，固定資產明細賬設置的不完整或沒有設置明細賬，將購置的固定資產直接從費用中列支，沒有計入固定資產，或是總賬與明細賬的不相符，形成了大量的賬外資產，導致單位國有資產的家底不清，無法去驗證資產的真實性和完整性；（2）國有資產監督的不到位。行政事業單位國有資產在轉讓、處置、變賣、出售等活動中，存在著沒有進行嚴格的資產評估工作，也沒有按國家相關規定報國家管理部門審批，多數情況是雙方私自協商，私下交易，使國有資產產權變動就脫離了國家監督，私自處置，低價轉讓國有資產等現象較為嚴重，造成了國有資產的流失，導致了國有資產在產權變動中國家權益被占用；（3）在實際工作中，存在“非轉經”國有資產產權的虛置。很多單位的“非轉經”并沒有嚴格按照國家的相關規定辦理資產轉移、審批手續等，投資方的權利和義務以及接受投資方權利和義務沒有明確的規定，以投代管，只投不管，無人會對資產的安全完整真正負責，這就造成了產權虛置，管理缺位；（4）管理隊伍的不整齊。多數行政事業單位國有資產管理由于都是由財會機構兼管，管理得很不到位，有的單位由于領導不重視，基本上就屬于棄管狀態；（5）管理執法的不嚴格。盡管國家《刑法》對造成國有資產的流失的行為做了明確的處罰規定（包括給責任人刑事處罰），但現實是，一方面國有資產流失一直都很嚴重，另一方面大多數責任人則很少受到應有的處罰。

（二）沒有確立起科學統一的國有資產管理理念

主要表現為：一是缺乏長期效益意識。長時間以來，大家一直認為行政事業單位國有資產是非經營性的資產，是用來滿足單位辦公與開展工作的需要，是不可算效益的資產。二是缺乏管理的意識。很多是認為有剩余的房產與土地的單位畢竟是少數，能拿出來用來經營的資產也有限，沒有很多收益可言。三是缺乏約束的意識。認為行政事業單位的房產、土地也都是國有資產，不占白不占。四是缺乏責任的意識。認為為單位購建資產超預算，甚至無預算的欠款、借款，是不違反財經紀律，造成的缺口也會將由財政承擔，“大鍋飯”現象嚴重。

三、加強與改進行政事業單位國有資產管理的幾點建議

（一）加強及加快必要的法律法規建設

事實證明，任何領域法律法規的真空和滯后，必將導致該領域約束缺乏。這一點在行政事業單位國有資產向企業經營性的國有資產轉化過程中體現得更為明顯。因此，加強及加快針對行政事業單位國有資產管理的法律與法規政策體系的建設，應該說是推動行政事業單位加強及加快資產管理的機構、隊伍、信息系統及制度建設的重要基礎。

（二）創建政事業單位國有資產管理的新體制

中國特色市場經濟改革與發展的實踐證明，作為一種有益的嘗試，政府在行政事業單位國有資產管理方面可以實行企業市場化的授權管理運作模式，以徹底改變長期以來形成的行政事業單位國有資產管理的舊體制。即政府在保證資產安全性和完整性的基礎上，授權一個國有獨資公司來接收和管理行政事業單位國有資產，并按市場的方式來經營這些國有資產。通過政企分開的手段，轉變政府職能，消除傳統的國有資產管理體制方面的弊端， 盤活行政事業單位的國有資產，并使之最大限度得到保值增值。

（三）優化行政事業單位國有資產的調劑與清理制度

要做好這方面的工作，著重應該把握好行政事業單位國有資產的“入口關”和“出口關”。行政事業單位國有資產購置是從政府采購開始，由國庫集中收付中心統一來支付，因此，建立規范的資產處置、評估、調撥制度，對于促進資產的合理流動非常重要。同時，對于各行政事業單位需要新購以及新建的資產，應盡力從現有資產中來調劑，并以此提高資產配置的效率，必要時要將行政管理和市場化經營有效結合起來，鼓勵和促進資產占用單位通過資產使用權轉讓等方式來及時將閑置資產轉化成有效資源。

（四）要強化行政事業單位國有資產的預算管理

建立科學合理和統一的行政事業單位國有資產預算制度是資產管理的重要手段，也是解決目前行政事業單位國有資產管理中存在問題的根本辦法。一個單位需要購置何種資產，如何配置和處置資產，應充分分析其存量資產的現狀和其履行工作職能的需要，并將兩者進行科學的匹配，這一匹配過程就是編制預算的過程。因此，強化行政事業單位國有資產預算管理，必須構建一種新型的財政預算體系，旨在資產購置的科學和配置的合理，從而提高整個資產的使用效率，從制度方面來防止行政事業單位在機構設置和人員配備上的盲目自我擴張。

（五）要強化行政事業單位國有資產的監督機制

加強監督管理應是當前及今后行政事業單位國有資產管理的核心，其中重點是強化使用管理、加強處置管理和完善收入管理。因此，必須通過整合，清查所有的行政事業單位國有資產，把資產劃分為非經營性和經營性兩大類，非經營性資產——明確管理單位和保值增值責任；經營性資產——由機關事務管理局以授權的方式統一經營，所得收益上繳財政。同時，財政部門要真正承擔起行政事業單位資產監管的職能，對資產的占有使用運營情況來進行統一嚴格科學的監督和管理。

參考文獻

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