對“農村空心化”的另一種思考

賀雪峰

近年來，媒體對農村空心村問題觀眾頗多，2012年9月《經濟參考報》曾以整版發表“農村‘空心化之痛：人走房空，小而分散，土地浪費嚴重”的深度報道，報道指出：“隨著近年來城鎮化、工業化持續推進，大量農村人口涌入城市及其周邊地區，不少遠離城市村莊普遍出現‘空心化現象。由此帶來的結果是，大量宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這不僅成為農村環境整治的‘頑疾，也造成寶貴的土地資源浪費嚴重”。報道援引中國科學院地理科學與資源研究所《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》課題組成果，“綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮化情景，通過建設完善的農村人口轉移機制，宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.4億畝”。

報道說：“山東省乳山縣建設局副局長劉建華曾經在鄉鎮擔任鎮長五年，從擔任鎮長時為土地指標奔波到目前分管村鎮建設，雖痛感宅基地閑置浪費，卻十分嘆息地說：‘明知道有那么多宅基地空在那里，卻動不了，只能干著急”。

報道引用湖北省黃石市國土資源局高級工程師趙利和的話說：“我搞了一輩子土地規劃和整理，這些年最痛心的是，我們的農村規劃沒有做好，中國最廣闊的土地上最缺少規劃，許多村莊治理也就成了無源之水、無本之木了”。

空心村是資源潛力

以上報道的涵義十分豐富，我們至少可以從三個方面對此報道作進一步的分析。第一，報告揭示當前中國農村有大量空心村，有一億多畝宅基地可以退出；第二，如果能將農村閑置宅基地變為城市新增建設用地指標，將極大地緩解城市建設用地壓力；第三，農村缺少規劃。下面分別作簡單討論。

當前農村出現空心化是很正常的事情，因為大量農民進城務工經商了，房子空在那里無人居住，時間一長就會自然倒掉。房子倒掉了，宅基地空在那里，有農民在上面種蔬菜，有農民自己將宅基地復墾種糧食，最普遍的是在上面種樹。

農民進城了，宅基地空在那里而不退出，因為當前國家缺少政策層面的退出宅基地的機制，宅基地是無償提供的，若農民將宅基地無償退還集體，農民就覺得不劃算。何況他們進城務工經商，將來在城市不一定買得起房。將宅基地空在那里，若進城不順利，將來還可以返回農村居住，因此就空在那里了。空在那里并非上面什么都不種，而是可以種菜、種糧和種樹，不然，空在那里也就是白空在那里了。將來農民真進城了，不再需要回村，也不再需要宅基地之后，宅基地上種菜種糧種樹時間一長，也就自然復墾為耕地了。這是一個自然而然的過程。

在當前中國快速城市化背景下面，農民大量進城，但還可能進城失敗而返鄉。在這樣的背景下面，讓進城農民保留自己在農村的宅基地，他們進城成功了，宅基地就會自動自然地復墾為耕地。若他們進城失敗，他們就可以返鄉利用宅基地建住房生活。有一個農家小院，又有承包地，進城失敗農民回村生活的質量也不錯??！

那么，這樣是否成造了土地資源的浪費？在筆者看來，土地仍然在那里，何談浪費？農村空心村越多，閑置宅基地數量越大，就說明中國有更多復墾為耕地的資源潛力，這些資源潛力留在那里，仍然是資源，沒有被浪費。并非所有資源都一定要立即馬上使用才是資源。香港一方面土地極為昂貴，一方面有大量閑置土地野山野林儲備在那里，怎么就沒有人說是資源浪費？美國大量礦山不開發，日本將中國煤碳運回沉到海里，沒有人說是浪費而是資源儲備。中國今天也沒有到人地關系緊張到缺糧的地步，緊張到非得將農民宅基地立即馬上復墾為耕地來種糧養活中國人民的地步，因此，我們應該采取的措施是將農村空閑出來的一億多畝宅基地儲備在那里。等到人地關系緊張，糧食不夠吃，糧價大幅度上漲時，將空閑宅基地復墾為耕地種糧大有收益時，農民自然會復墾的。我們著什么急操什么心?。?/p>

科學規劃農村發展

雖然農村宅基地不用立即馬上復墾為耕地，因為中國當下糧食并未緊張到非得讓農民騰出宅基地種糧的地步，但是，中國人多地少的國情仍在。在這一國情下，采取最嚴格的耕地保護政策是完全正確的。耕地保護的要害是防止不可再生的耕地資源被浪費性使用。

當前占用耕地最多且一旦占用即不再可以恢復的是城市建設用地。每年新增城市建設用地都達到600萬畝左右。城市建設占用耕地之后，一般情況下，占用的耕地都不再可能恢復種糧，因此是占一畝少一畝。為了防止城市建設浪費性地占用耕地，集約節約使用土地，國家采取偏緊的新增建設用地供給來限制地方政府占用耕地建設城市。

正是因此，即使農村有大量閑置宅基地，這些閑置宅基地也不應隨意轉換成為城市建設用地。宅基地與城市建設用地的巨大差異在于，宅基地是可以很容易復墾為耕地的，因此是潛在的耕地資源，是儲備形態的耕地，而城市建設用地不再可以恢復為耕地。

乳山市建設局劉建華局長認為宅基地閑置浪費，為閑置宅基地不能轉化為城鎮建設缺用地指標而著急，是他自己錯誤理解了兩類不同性質的土地及錯誤理解了當前國家土地政策的實質含義。

當前農村缺少規劃，這倒是一個真問題。在農村，一方面大量農民外出務工經商，他們的宅基地空在那里了。一方面是大部分農民仍然在農村務工，他們在自然村生活，因為缺少基本的基礎設施而十分不便，加之大量農戶進城，村莊空心化，自然村的環境進一步變得臟亂差。他們因此到交通便利的公路邊、集市旁未批自建新房，由此出現了一戶多宅。

在當前國家支農資金比較多，農民有著強烈的建房動力和希望有更好居住生活環境及基本的基礎設施與公共服務時，政府就應該通過提供規劃及提供基本的基礎設施引導農民在規劃的由政府提供基礎設施的集中居住點上建房，政府向農民提出的唯一條件是退出舊的宅基地，將之復墾為耕地，然后可以在由政府規劃和提供基礎設施的新型集中居住點上獲得一塊進行自建的宅基地。這樣，一方面就退出了宅基地，一方面又可美化農村環境。

我們要理解農村空心化的實質和農村宅基地的性質，切不可盲目地表面地看問題并因此得出錯誤的政策結論。