“三問”耕地占補平衡制度

楊維剛

耕地占補平衡制度實施15年來，在土地管理和耕地保護方面作出了歷史性貢獻。但隨著形勢變化，也面臨著很多新情況和新問題。特別是近年來，占補平衡制度在一些地區推進艱難，不時傳出爭議和質疑之聲。筆者對這些問題進行了一些思考。

要不要堅持？

很多人提出，占補平衡制度已經明顯難以為繼，應予以廢除。歸結起來，其理由主要有三個：一是耕地后備資源越來越少。很多省份都難以在本行政區內完成耕地補充任務。上海等地已多年“打白條掛賬”。二是新增耕地質量越來越低。各地新開墾的耕地質量普遍不高，占優補劣現象非常嚴重。三是對生態環境的影響越來越大。一些地方采取“上山”、“下海”、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規手段補充耕地，引發了水土流失、地質災害等生態隱患。

應該說，這些問題都不同程度存在，在一些地方還比較尖銳。但從經濟社會發展全局看，在當前乃至今后很長一段時期內，耕地占補平衡制度都具有不可替代的重要意義，決不能輕言放棄。第一，糧食安全這根弦不容松懈。我國人多地少，保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。近年來，盡管糧食連年增產，但糧食進口也在同比例增長。有數據顯示，將我國進口的糧、油等農產品綜合起來算，相當于每年在海外占用了7億畝左右的播種面積。民以食為天，食以地為本。在農業技術沒有取得新的革命性突破前，牢牢守住18億畝耕地紅線仍然是確保糧食安全的首先前提，不應有任何質疑，也不容有絲毫松懈。第二，耕地后備資源的真實潛力不容小覷。從狹義的耕地后備資源看，經過最近10多年的大規模開發，區位條件好、開發成本低、生態影響小的后備資源確已基本開發殆盡。但是，從優化土地利用布局與結構的角度看，新增耕地仍然大有潛力。第三，占補平衡制度的硬性約束能力不容忽視。過去15年的實踐表明，耕地占補平衡制度有力遏制了耕地面積急劇減少態勢，優化了土地利用布局與結構，強化了全社會耕地保護意識。在耕地保護方面，目前還沒有比占補平衡更好的替代方案和制度設計。

要不要改革？

答案是肯定的，原因主要有四個：一是發展階段出現了新變化。近年來，我國已經進入“四化”同步發展的新階段。一方面，城鎮和重大基礎設施建設提速，而粗放發展模式難以迅速改變，建設占用耕地難以避免；另一方面，農村人口大量外流，邊遠地區耕地拋荒趨勢難以逆轉。據民政部統計，2002-2012年間，全國已減少90萬個自然村，與此相應的則是大量熟地的自然荒蕪。而按照現行耕地開發模式，新增耕地大多規模小、區位差、后期管護難，既造成了“一邊開耕地、一邊荒耕地”的怪現象，更難以適應現代農業規模化、機械化、集約化的發展要求。二是科技進步帶來了新影響。一方面，農業技術的進步有助于提高耕地單產，既使得更少耕地能承載更多人口，也對耕地布局、結構和質量提出了新的更高要求；另一方面，遙感、航測、計算機信息系統等技術手段的廣泛應用，極大提高了耕地調查、監測、統計等管理工作效率，使得新的耕地占補平衡管理模式成為可能。三是生態建設提出了新課題。生態文明建設是我國現代化建設“五位一體”整體布局的重要組成部分。前不久，黨的十八屆三中全會又進一步強調，要守住“生態紅線”。生態平衡是一個整體的、動態的概念，地球生態系統既涵蓋森林、水體、濕地等天然生態系統，也包括耕地這種人工生態系統。如何統籌好“耕地紅線”和“生態紅線”的關系，既不因耕地開發而影響或破壞現有生態系統，又通過保護耕地來提升現有生態系統建設水平，是耕地占補平衡制度面臨的新的重大課題。四是工作實踐產生了新經驗。各地在實際工作中，因地制宜、因時制宜地創造了很多好的辦法和經驗。如補充耕地的途徑已從單純依靠耕地開發轉變為開發、整理、復墾等多種方式相互補充。

怎么樣改革？

改革完善耕地占補平衡制度必須順應新形勢新變化，著眼于解決突出問題，構建切合實際、控制嚴格、方式靈活的制度體系。

一是建立耕地補償金制度。將現有的耕地開墾費、耕地占用稅等整合為耕地補償金，大幅調高征繳標準，提高耕地占用經濟成本。對無法實現占補平衡、耕地保有面積比例低的地區，實行翻倍收取。對建設單位占用耕地的，要根據所占耕地的數量、質量實行階梯費率，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機制。

二是取消耕地占一補一制度，變項目平衡為總量平衡，變局部平衡為全域平衡，變數量平衡為數量、質量雙平衡。在不突破土地利用總體規劃明確的耕地保有量以及年度耕地占用計劃的前提下，取消占一補一和項目對應制度。建設項目確需占用耕地的，足額繳納耕地補償金即可申請用地。補充任務由各級政府在本行政區內進行年度統籌。對確已無法在本行政區內實現占補平衡的省市，允許其通過耕地補償金轉移支付的方式，向補充耕地指標富余的地區轉嫁耕地保有和補充責任。同時，允許各地將二調新增的耕地納入補充耕地儲備庫。建立完善耕地質量評價體系，對建設占用的耕地以及新補充的耕地，要進行數量和質量雙重評價，確保耕地“數量不減少、質量有提高”。

三是完善土地綜合整治制度，將土地整治作為新增耕地的主要途徑。取消補充耕地項目的資金來源限制和地類來源限制，探索完善“以補代投”、“以獎代投”等新型耕地補充模式，發揮新增費、其他涉農資金以及社會資金的綜合效益。科學制定、嚴格實施國土空間開發規劃和主體功能區建設規劃，集中連片推進土地綜合整治和高標準農田建設，變零星開發為規模整治，變局部整治為全域推進，大力優化和調整耕地、建設用地以及林地、水域等生態用地的空間布局與結構，著力增加耕地數量，提升耕地質量。

四是建立生態用地“退補平衡”制度，科學統籌幾條“紅線”的關系。科學制定土地利用總體規劃、林地保護利用規劃等相關規劃，按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，合理劃定耕地、林地以及其他生態用地保護紅線。對實行了退耕還林、退耕還草、退耕還湖的地區，允許其占用同等面積的宜耕林地、草地或灘涂等用于耕地開發。建立耕地開發項目生態影響評價制度，對可能的生態影響，提前落實保護方案和應對措施。

五是完善占補平衡考核制度。建立完善以土地變更調查、衛片執法為基礎，以年度為周期，以省域為單元，以各級政府為主體，以耕地數量增減、質量升降情況為重點的耕地占補平衡考核體系。結合數字中國地理空間框架、地理國情監測等重大工程，加快完善現有土地整治和占補平衡信息系統，加強對耕地數量變動、耕地質量變化的跟蹤監測與統計。調整考核方式，不再拘泥于單個項目耕地占補是否一一對應，重點考察本行政區內耕地保有量、耕地總體質量是否實現了動態平衡。進一步強化考核結果應用，將其作為耕地補償金轉移支付、新增建設用地計劃指標分配、干部提拔任用的重要依據。對考核不合格的，要依法從嚴處罰。

（作者系全國政協常委、湖南省政協副主席、湖南省國土資源廳副廳長）