特定非金融領域反洗錢制度框架和管理思路研究

關婷婷

【摘要】近年來，隨著我國金融領域反洗錢監管制度的逐步完善，洗錢及相關犯罪活動向非金融行業轉移的趨勢日益明顯。據調查，目前非金融領域面臨的風險呈快速上升態勢，房地產、拍賣、典當、律師、會計師等非金融行業均有洗錢案例發生。國際上，金融行動特別工作組（FATF）在2012年先后發布了《反洗錢和反恐怖融資新40項建議》和《新40項建議評估方法》，將特定非金融機構反洗錢工作列為評估一國反洗錢和反恐怖融資工作體系的重要內容。為了適應國內外形勢需要，亟待全面啟動特定非金融領域的反洗錢工作，結合國際標準與國內實際確立和制定我國特定非金融領域的反洗錢制度框架。

【關鍵詞】反洗錢 特定非金融領域 制度框架

一、特定非金融行業反洗錢國際標準和國外立法概述

金融行動特別工作組（FATF，以下均用此簡稱）是目前世界上最權威的反洗錢和反恐怖融資國際組織，其制定的反洗錢四十項建議是世界各國開展反洗錢工作所公認的國際標準。FATF的主要任務是制定反洗錢國際標準，促進有關法律、監管、行政措施的有效實施，打擊洗錢、恐怖融資、大規模殺傷性武器擴散融資等危害國際金融體系活動。FATF建議為各國打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資設定了全面、完整的措施框架。我國作為FATF正式成員，在反洗錢工作的推進過程中，充分注重運用國際標準，以確保我國反洗錢、反恐融資和防止大規模殺傷性武器擴散融資工作的有效性，并滿足FATF對成員國的評估要求。

（一）FATF規定的特定非金融行業范圍與義務

依據2012年2月FATF發布的《打擊洗錢恐怖融資和擴散融資國際標準：FATF建議》，明確規定應承擔的特定非金融行業包括：賭場，不動產中介，貴金屬和珠寶交易商，律師、公證人、其他獨立法律專業人士及會計師，信托和公司服務提供商五大類行業及職業。這些行業在從事特定業務時，均需履行規定的反洗錢義務。具體義務范圍和內容包括：

1.從事以下業務時履行客戶盡職調查和交易記錄保存義務。（1）賭場：當客戶在賭場從事3000美元/歐元及以上的交易時。（2）不動產中介：為客戶從事不動產買賣交易時。（3）貴金屬和珠寶交易商：當客戶從事15000美元/歐元及以上的現金交易時。（4）律師、公證人、其他獨立法律專業人士及會計師：在為客戶準備或實施買賣房地產，管理客戶資金、證券或其他資產，管理銀行賬戶、儲蓄或證券賬戶，為公司的設立、運營或管理進行出資安排，為法人或法律實體的設立、運營或管理以及買賣企業實體等相關活動相關的交易時。（5）信托和公司服務提供商：在為客戶準備或實施擔任法人設立的代理人，擔任（或安排他人擔任）公司董事或秘書、合伙人或者與其他法人相關的類似職位，為公司、合伙人或任何其他法人或法律實體提供注冊辦公地址、營業地址或辦公場所，擔任（或安排他人擔任）書面信托的受托人或為其他法律實體中行使同樣職責的，擔任（或安排他人擔任）他人的名義股東此類活動相關的交易時。特定非金融行業和職業應當履行的客戶盡職調查和交易記錄保存義務的內容與金融機構相同。

2.從事以下業務時履行可疑交易報告義務。律師、公證人、其他獨立法律專業人士和會計師在代表客戶（或為客戶）進行以下交易時，報告可疑交易：買賣不動產；管理客戶資金、證券或其他財產；管理銀行賬戶、儲蓄或證券賬戶；為公司設立、運營或管理進行出資安排；法人或法律實體的設立、運營或管理，以及經營性實體買賣。鼓勵各國將報告要求擴展到包括審計在內的會計師的其他專業活動。當貴金屬和珠寶交易商從事15000美元/歐元及以上的現金交易時，應當報告可疑交易。當信托與公司服務提供商在代表客戶（或為客戶）進行下列交易時，應當報告可疑交易：擔任法人設立的代理人；擔任（或安排其他人擔任）公司董事、董事會秘書、合伙人或其他法人單位中同級別的職務時；為公司、合伙或其他法人或法律安排提供注冊地址、公司地址或辦公場所、通信方式或辦公地址的；擔任（或安排他人擔任）書面信托的受托人或在其他法律安排中承擔同樣職能的；擔任（或安排他人擔任）他人的名義持股人。

3.履行其他反洗錢義務。FATF建議18-21條對金融機構的要求同樣適用于特定非金融行業和職業，包括在集團內部采取內部控制措施，確保其境外分支機構和附屬機構執行與集團一致的反洗錢和反恐融資措施；與特定國家的自然人、法人、金融機構建立業務關系或交易時，采取有效并與風險相適應的強化盡職調查措施；履行保密義務，嚴禁對外界泄密向金融情報中心報告可疑交易或相關信息的事實。

（二）國外特定非金融行業反洗錢相關立法情況

從有關反洗錢國際標準和各國的反洗錢立法情況看，也明顯呈現逐步將反洗錢義務主體范圍擴大到金融機構以外的發展趨勢。

1.聯合國。2000年，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第7條規定，“各締約國均應：（a）在其力所能及的范圍內，建立對銀行和非銀行金融機構及在適當情況下對其他特別易被用于洗錢的機構的綜合性國內管理制度和監督制度，以便制止并查明各種形式的洗錢……”2003年，《聯合國反腐敗公約》第14條規定：“各締約國均應當：（一）在其權限范圍內，對銀行和非銀行金融機構。包括對辦理資金或者價值轉移正規或非正規業務的自然人或者法人，并在適當情況下對特別易于涉及洗錢的其他機構，建立全面的國內管理和監督制度，以便遏制和監測各種新式的洗錢……”

2.歐盟。歐盟先后制定了四個反洗錢指令，其中在2001年的第二個反洗錢指令中，將反洗錢義務主體從銀行、貨幣兌款所等金融機構擴展到律師、會計師、審計師、房地產商、拍賣師和賭博業主等非金融機構和職業；在2005年的第三個反洗錢指令中則進一步擴大了反洗錢義無主題的范圍，即包括信托、公司服務機構以及現金交易1.5萬歐元的商品提供者。對反洗錢義務主體范圍的界定各國雖有不同，有的在反洗錢法律中以是否從事“金融交易”界定應承擔預防性反洗錢義務的“金融機構”，包括特定非金融機構在內。

3.美國。美國2001年《愛國者法案》第三章“消除國際與打擊恐怖主義融資法案”第365條規定了非金融貿易或商業中收到硬幣與貨幣報告的義務。根據該條規定，報告主體是任何從事非金融貿易或商業的人，在一次性交易或累計交易收到超過1萬美元現鈔或硬幣，應向美國金融犯罪執法網絡提交報告。

此外，隨著洗錢向非金融機構滲透，某些特定非金融機構，主要是現金交易量大的行業機構以及一些專業中介機構，如律師和會計師事務所等也被要求建立于自身行業特點相適應的洗錢預防制度。

二、我國特定非金融行業反洗錢監管現狀

目前，我國反洗錢工作已進入深水區，反洗錢和反恐怖融資工作復雜性和交叉性不斷增加。而我國對特定非金融行業反洗錢監管，在法律規定上，《反洗錢法》第三條中規定“在中華人民共和國境內設立的金融機構和按照規定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構，應當依法采取預防、監控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務。”只在法律層面將特定非金融機構納入了反洗錢義務主體的范圍。但從《反洗錢法》出臺到現在，尚未出臺針對特定非金融行業和職業的反洗錢具體規定，對應當履行發洗錢義務的特定非金融行業和職業的范圍也未正式明確。盡管如此，對應國際上已確定的特定非金融行業和職業的范圍，我國針對相關行業也建立了比較完善的反洗錢法律和管理規定，這些法規雖然在立法角度上不是立足于專門的反洗錢和反恐融資工作，但其中的部分規定與部分反洗錢措施具有風險防范作用。

關于賭場，我國不容許開設賭場和賭博活動。在《刑法》第三百零三條設立了賭博罪，明確禁止以營利為目的的賭場、網絡賭場或為賭博網站擔任代理等形式“開設賭場”。

關于房地產中介，其行業管理部門為住房城鄉建設部，1996年的《城市房地產中介服務管理規定》對房地產咨詢、價格評估和經濟活動進行了規范，明確了房地產中介機構和中介人員的執業資格條件。2005年《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于做好穩定住房價格工作意見的通知》規定：商品房銷售實行實名制購房，推選商品房合同網上即時備案。

對應律師、公證人、其他獨立法律專業人士和會計師三類職業，只要求相關從業人員須通過考試依法取得資格證書，律師和公證人員均受司法行政部門管理，并成為各級律師會和公證協會會員，注冊會計師由各級財政部門管理，并成為注冊會計師協會的成員。但是，《律師法》、《公證法》和《注冊會計師法》未要求注冊會計師履行反洗錢相關業務。

信托和公司服務提供商行業，我國《反洗錢法》將信托投資公司視為金融機構規定了其應履行的反洗錢義務。公司服務提供商目前在我國尚無確切的對應行業，但存在大量為公司提供注冊服務的個人和中介機構，對此類職業尚無明確的行政主管部門，導致大量虛假驗資行為和空殼公司的產生。

此外，我國還有眾多的典當行以及近幾年發展起來的小額貸款公司和民間投融資公司等與資金密集活動有關的行業，這些行業均由政府有關部門審批和管理。其中對典當行作為特種行業由商務部門和公安部門共同管理。

上述有關制度管理一方面為我國開展特定非金融行業反洗錢工作奠定了相應的行業管理和法規基礎，另一方面與復雜而深刻變化的反洗錢工作形勢要求還有一定差距。按照《反洗錢法》規定，需要盡快全面制定和管理我國特定非金融行業的反洗錢工作相關制度。

三、我國特定非金融行業反洗錢工作的管理對策

隨著金融監管制度的不斷嚴格和完善，洗錢風險向特定非金融領域轉移的趨勢日益明顯。金融行動特別工作組每年發布的洗錢類型研究報告不斷強調關注特定非金融機構存在的洗錢風險，要求有關國家考慮采取應對措施，擴大反洗錢措施的覆蓋范圍，并將反洗錢體系有效性引入新評估方法，成為與合規性同等重要的評估內容。

（一）立足我國反洗錢實際，借鑒國際標準合理確定我國特定非金融行業的范圍和履行義務內容

FATF建議中關于“評估風險和適用風險為本的方法”指出，各國應當識別、評估和了解本國的洗錢與恐怖融資風險，在風險評估基礎上適用風險為本的方法，確保防范或降低洗錢和恐怖融資風險的措施與已識別出的風險相適應。如發現風險較高，應確保其反洗錢與反恐融資體系能充分解決這些風險。如發現風險較低，可以決定在特定情況下，允許對某些FATF建議采取簡化的措施。FATF新建議中確定的特定非金融行業與我國相關行業存在的法律基礎、運行機制和業務范圍存在部分差異，所以，不應完全照搬國際標準。此外，我國還存在一些洗錢風險相對較高的非金融機構有必要盡快將其納入反洗錢義務履行范圍，如拍賣行，典當行、投融資公司等等。因此，我國在確定國內適用的特定非金融行業的范圍框架時可以從兩個方面入手：

一是充分借鑒國際標準。國際標準中涉及的行業在國內有對應行業的應當全面納入義務范圍；二是適用風險為本的方法，根據我國洗錢風險評估狀況，適當將其他高風險行業納入義務范圍，并合理確定特定非金融行業應當執行的反洗錢和反恐融資具體制度框架。

（二）立足我國行業管理實際確定具有中國特色的特定非金融行業反洗錢監管模式

我國《反洗錢法》規定，國務院反洗錢行政主管部門組織、協調全國的反洗錢工作，負責反洗錢資金監測，制定或者會同國務院有關金融監督管理機構制定金融機構履行反洗錢義務的情況，以及在職責范圍內調查可疑交易活動等。可見，人民銀行在我國反洗錢工作中發揮牽頭部門的作用，并對金融機構履行反洗錢義務的情況進行監督檢查，未涉及非金融行業主管部門的職責及對特定非金融機構的監管。《反洗錢法》第三十五條規定，應當履行反洗錢義務和對其監督管理的具體辦法，由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門制定。由于特定非金融行業涉及的行業眾多，各行業均涉及不同的專業領域，各行業對從業機構和人員的要求千差萬別，由人民銀行統一形式對這些行業的監督檢查將面臨著信息不對稱、人力資源不足、監管效率低等困難。我國《反洗錢法》規定：“國務院有關部門、機構在各自的職責范圍內履行反洗錢監督管理職責”，“國務院反洗錢行政主管部門、國務院有關部門、機構和司法機關在反洗錢工作中應當相互配合”。我國特定非金融行業都有相應的行業主管部門，可考慮在完善反洗錢部級聯席會議的基礎上構建特定非金融行業反洗錢制度，形成與人民銀行的有機配合和協調系統，著力提高我國反洗錢工作的有效性。

（三）建立和完善我國特定非金融領域反洗錢工作核心制度

反洗錢和反恐融資以及防止擴散融資工作既關系到我國經濟安全和社會穩定，又對我國開展國際合作、履行反恐和共同打擊犯罪等國際義務具有重要意義。為使我國特定非金融行業的反洗錢和反恐融資工作符合國際標準要求，強化部門合作，結合國內實際展開頂層制度設計，才是適應反洗錢新形勢的工作模式，才能解決中國的實際問題，因此，需要從戰略高度來調整和深化部門合作，應對特定非金融行業的范圍、義務內容、反洗錢行政主管部門和行業主管部門的職責劃分和相互配合以及行業自律組織在反洗錢工作中的角色定位等問題予以明確。同時，還應學習一些西方發達國家，對我國出臺的反洗錢法律進行合并和拓展，使其涵蓋特定非金融行業等領域。

（四）建立特定非金融機構內部控制指引，有效規避和控制經營中的洗錢風險

建立有效的反洗錢內部控制制度，目的在于提高特定非金融機構的風險意識，加強自我約束和風險管理，引導特定非金融機構主動履行反洗錢義務。各國立法和有關國際標準對金融機構和特定非金融機構建立反洗錢內部控制制度軍做出了比較明確的要求。因此，我國為適應日益復雜而繁重的反洗錢形勢，有必要建立特定非金融機構涵蓋有反洗錢制度的內部控制指引，以引導其在開展自身業務的同時能夠履行反洗錢義務。