京張合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的問題與對(duì)策

賈搏　李小紅

【摘要】張家口市是首都跨界水源地生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，具有貧困問題與生態(tài)環(huán)境脆弱問題交織的雙重特性。在黨中央將京津冀協(xié)同發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面的新時(shí)期，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)調(diào)整、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等方面，促進(jìn)京張合作，實(shí)現(xiàn)北京-張家口生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

【關(guān)鍵詞】生態(tài) 經(jīng)濟(jì) 京張合作 協(xié)調(diào)發(fā)展

習(xí)近平的“2.26講話”對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點(diǎn)要求，為今后京津冀發(fā)展勾畫了基本藍(lán)圖。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，各地高度重視這一歷史性機(jī)遇。張家口是首都北京的生態(tài)屏障，兩地山水相連，人文相近，在這一機(jī)遇推動(dòng)下，京張合作將進(jìn)入新階段。

一、京張合作的機(jī)遇

習(xí)近平的“2.26講話”將京津冀協(xié)同發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，為京張合作和協(xié)調(diào)發(fā)展提供了歷史性機(jī)遇；京張城際鐵路的建設(shè)將在竣工后大幅縮短京張時(shí)空距離，有利于京張之間人才、資金、技術(shù)、信息等要素的流動(dòng)；京張聯(lián)合申辦第24屆冬奧會(huì)勢(shì)必帶動(dòng)張家口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，督促北京治理大氣，加強(qiáng)京張生態(tài)合作；京津風(fēng)沙源治理二期工程的開展將進(jìn)一步加固北方生態(tài)屏障，極大改善京張兩生態(tài)環(huán)境，為京張兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。

二、張家口生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

張家口位于北京的“上風(fēng)、上水”方向，是北京重要的水源地、沙源地，是京津重要的生態(tài)屏障和首都生態(tài)圈核心區(qū)域。該區(qū)域位于內(nèi)蒙古高原和華北平原的交融帶，是半濕潤(rùn)向半干旱、干旱氣候過渡帶，也是農(nóng)、牧業(yè)交錯(cuò)帶。該區(qū)域環(huán)境的優(yōu)劣，不僅關(guān)系到當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到首都圈生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)對(duì)協(xié)調(diào)東西部的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到戰(zhàn)略性作用。

張家口市是首都跨界水源地生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為環(huán)京津貧困帶，具有貧困問題與生態(tài)環(huán)境脆弱問題交織的雙重特性[1]。

張家口市是全國(guó)特大城市周邊貧困程度相當(dāng)嚴(yán)重的地區(qū)。近幾年數(shù)據(jù)顯示，張家口地區(qū)生產(chǎn)總值排河北省的后幾位。2012年張家口的人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入均低于河北省平均水平和全國(guó)平均水平（見表1）。目前張家口下轄的13個(gè)縣中，除宣化、懷來(lái)和涿鹿，其余10縣均為國(guó)家級(jí)貧困縣。

張家口是生態(tài)保護(hù)的敏感區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)超強(qiáng)度的開發(fā)和墾殖，區(qū)域內(nèi)沙塵暴頻發(fā)、水土流失嚴(yán)重、干旱缺水面積大、水污染嚴(yán)重等生態(tài)環(huán)境問題。張家口范圍內(nèi)水土流失面積占整個(gè)流域面積的53.68%，土地沙化面積達(dá)其總面積的1/3，并以較快的速度增長(zhǎng)，連接京張的官?gòu)d水庫(kù)曾經(jīng)由于污染嚴(yán)重被迫移出城市生活飲用水體系，直至2007年才重新被啟用。城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染。生態(tài)環(huán)境的破壞嚴(yán)重影響京張兩地及周圍地區(qū)人民的生產(chǎn)和生活，不利于首都北京“國(guó)際一流的和諧之都”形象，同時(shí)也有悖首都“宜居城市”的發(fā)展目標(biāo)。

三、京張合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的問題分析

（一）行政區(qū)劃障礙

北京市作為直轄市歸中央直接管轄，張家口是河北省下轄的市，北京和張家口分屬不同的行政區(qū)，在合作中不便跨級(jí)別直接談判，各自執(zhí)政的現(xiàn)象難以避免，并且北京作為首都在協(xié)調(diào)資源和行政權(quán)力方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，兩者在合作中難以平等協(xié)商。在分稅制下，兩地利益主體不同，協(xié)調(diào)發(fā)展存在一定障礙。

（二）北京對(duì)張家口的輻射力度不足

北京發(fā)展的“虹吸”效應(yīng)使張家口在吸引人才和技術(shù)方面面臨巨大挑戰(zhàn)。北京在目前快速發(fā)展階段中，其“集聚效應(yīng)”大于“擴(kuò)散效應(yīng)”，使張家口的發(fā)展呈現(xiàn)“大樹底下不長(zhǎng)草”的局面，導(dǎo)致張家口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)依附于北京的被動(dòng)狀態(tài)。

（三）京張對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴求存在矛盾

兩地同樣面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理的雙重任務(wù)，但側(cè)重不同。由于北京地位特殊和經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，對(duì)生態(tài)問題更加敏感；張家口由于區(qū)位、自然條件和顯示狀況等原因，更關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口脫貧致富。所以在京張合作中，張家口參與生態(tài)治理的積極性相對(duì)不高。

（四）京張合作面臨資源環(huán)境與發(fā)展矛盾

張家口生態(tài)維護(hù)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，由于張家口處于北京的上風(fēng)上水位，是首都重要的水源地和沙源地治理區(qū)，資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)常受到中央和地方限制，大大制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前張家口高污染、高消耗、低效益產(chǎn)業(yè)比重大，高科技、高效益、節(jié)約型產(chǎn)業(yè)的比重小的特點(diǎn)[2]。張家口對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理限制了其基礎(chǔ)工業(yè)的優(yōu)勢(shì)，加劇了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

四、京張合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)調(diào)整

張家口要抓住京津冀協(xié)同發(fā)展和北京疏解非首都核心功能的契機(jī)，促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。張家口應(yīng)當(dāng)利用生態(tài)合作項(xiàng)目，建立北京的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)；積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，建設(shè)休閑旅游、療養(yǎng)基地；充分利用自然資源和京張聯(lián)合申奧的契機(jī)，打造特色文體產(chǎn)業(yè)基地；利用與首都相近的地理位置和綜合資源，主動(dòng)承接北京的會(huì)展功能，營(yíng)造國(guó)際會(huì)展產(chǎn)業(yè)基地；利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和北京人才、科技、文化、信息和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地等。通過以上發(fā)展促進(jìn)張家口發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、找準(zhǔn)定位與北京進(jìn)行產(chǎn)業(yè)對(duì)接，引導(dǎo)起步較晚的張家口走上生態(tài)型產(chǎn)業(yè)道路。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

首先，建立以稅收等優(yōu)惠政策為主，縱向轉(zhuǎn)移支付為輔的中央政府補(bǔ)償機(jī)制。由于張家口生態(tài)環(huán)境的治理，是為國(guó)家的首都甚至是整個(gè)京津冀地區(qū)做犧牲，因此中央政府應(yīng)當(dāng)通過縱向轉(zhuǎn)移支付對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償；并且在政策上應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)惠，例如對(duì)符合排污標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)施階梯減稅政策等。其次，建立以經(jīng)濟(jì)合作為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的補(bǔ)償機(jī)制。張家口生態(tài)治理的最大受益者是北京，按照“誰(shuí)收益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，北京應(yīng)通過橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)張家口進(jìn)行補(bǔ)償；此外，除了“輸血”式補(bǔ)償，北京應(yīng)當(dāng)發(fā)揮科技、人才等優(yōu)勢(shì)利用對(duì)方的環(huán)境與張家口進(jìn)行生態(tài)型經(jīng)濟(jì)的合作，對(duì)張家口進(jìn)行“造血”式補(bǔ)償。第三，完善生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。明確規(guī)定各生態(tài)系統(tǒng)資金補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法等。

（三）推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

通過京張聯(lián)合申奧的契機(jī)，打造以冬奧會(huì)場(chǎng)館為核心，串聯(lián)其他旅游景點(diǎn)的多條精品線路，通過這一熱點(diǎn)，并聯(lián)京張其他旅游線路，形成多組合、多選擇性的觀光休閑線路。同時(shí)發(fā)展相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，例如餐飲、住宿、娛樂等產(chǎn)業(yè)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決一部分人口的就業(yè)。

（四）建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

在京津冀協(xié)同發(fā)展委員會(huì)（筆者設(shè)想）的基礎(chǔ)上，設(shè)生態(tài)文明建設(shè)小組，專門負(fù)責(zé)京津冀生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分管京張合作的戰(zhàn)略部署和利益協(xié)調(diào)工作，充分地引導(dǎo)產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合，確保京張合作落實(shí)的科學(xué)性，為京張合作和協(xié)調(diào)發(fā)展提供部門依托和技術(shù)指導(dǎo)。此外，建立綠色考核機(jī)制，將環(huán)境治理成果、生態(tài)保護(hù)、節(jié)能減排、綠色產(chǎn)業(yè)等作為生態(tài)指標(biāo)加入到官員的政績(jī)考核中，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)張家口參與生態(tài)治理合作的積極性。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科技創(chuàng)新資助項(xiàng)目、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金（首都跨界水源地級(jí)差生態(tài)地租與生態(tài)經(jīng)濟(jì)布局研究（09YJAZH056））、北京市自然科學(xué)基金（首都跨界水源地生態(tài)區(qū)位與生態(tài)補(bǔ)償研究（8122016））、科研基地建設(shè)-科技創(chuàng)新平臺(tái)-都市圈研究中心（2014）（PXM2014_014205_000015）。

作者簡(jiǎn)介：賈搏，女，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士生；李小紅，女，副教授。