地方政府融資平臺的形成原因與泡沫風險的系統(tǒng)性分析

麥志雄

【摘要】本文通過分析中國解放后不同階段地方政府間競爭的形式，提出地方融資平臺源于地方政府間競爭，事實上提高了地方政府間競爭層次。銀行獨立性是控制地方融資平臺風險的關鍵，系統(tǒng)性分析是深入理解與控制地方政府融資平臺風險的核心。把地方政府融資平臺與整體經濟政治包含在一個整體系統(tǒng)中去分析后我們會發(fā)現(xiàn)：有不少風險對沖因素減少了地方政府融資平臺負債的風險；通過證券化可以轉移地方政府融資平臺風險；而且，地方政府融資平臺意想不到的成為了目前很多急需改革方面的切入點。

【關鍵詞】地方融資平臺 系統(tǒng)性分析 地方政府間競爭 風險對沖

一、地方融資平臺源于地方政府間競爭，事實上提高了地方政府間競爭層次

（一）計劃經濟時代地方政府之間、官員之間即存在競爭，且由于同質化而更加激烈，這種競爭更多體現(xiàn)為誰運氣好，跟對了領導，誰就成功

資源的稀缺性是普遍現(xiàn)象，計劃經濟時代對地方政府而言也有稀缺性資源，這種稀缺資源突出表現(xiàn)在中央掌握的各種資源如資金、優(yōu)惠政策、計劃指標、政治升遷、政治榮譽等。在“以階級斗爭為綱”的政治大環(huán)境下，一切需要都讓位于政治上的需要，地方政府所迫切感覺到的是對政治資源的需要，當?shù)胤秸莫毩⒔洕嫔形幢缓戏ɑ埃胤秸词箤δ撤N稀缺資源有需求，由于缺乏正常的表達渠道，也只能通過隱蔽的、非正常的甚至非法的渠道來表達。體現(xiàn)為“政治內幕”。單一制下地方政府的同質性使競爭更激烈。

（二）從某種意義上講，30年改革前十年于政治體制的體現(xiàn)，主要是使地方政府對經濟利益及資源的競爭合法化、公開化、去政治化

這種競爭更多體現(xiàn)為誰改變了觀念，敢于去做，誰就有優(yōu)勢。

分權化改革從以下幾個方面影響了地方政府間競爭：一是稀缺資源：從中央集中掌管到由民眾分散持有。競爭就圍繞爭奪這些分散由民眾所持有的資源展開。二是對稀缺資源的需求：從不合法化到合法。三是分權化改革大大強化了地方政府的自主性。更可能因地制宜地創(chuàng)造性提供更具差異性的物品與服務，特殊的偏好也就越有可能得到不同程度的滿足。在這一過程中，寶貴的新生產知識不斷涌現(xiàn)。

以當時的順德縣為例，由于傳統(tǒng)上受政治運動影響較小，民眾受國外親屬思想影響較較大，商品意識較濃。通過供應香港塘魚的60%取得初始資本積累，順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速。當時縣委的指導思想是“敢于上項目就是成功”。回顧性研究發(fā)現(xiàn)，其實當時絕大部分的企業(yè)骨干都是“粗放式”的領導，其素質遠沒有達到現(xiàn)代經營者的素質。但由于敢于去“創(chuàng)業(yè)”，使順德的總體經濟量走到了全國縣城經濟的前頭。同時，由于打出了名聲，各地的人才、資金紛紛流向順德。為了使各企業(yè)勇于貸款，當時的地方政府還制訂了“以稅還貸”政策。

這一階段，順德有兩個起著類似“地方政府融資平臺”作用的機構——順德縣農村信用合用社（目前仍是全國縣級信用社中規(guī)模最大的），以及當時的“萬家樂財務公司”。上述2個機構從全國各地拆借回大量的資金，支持了全縣創(chuàng)業(yè)的需要。同時，信社亦因此得到發(fā)展。如果95年入股信社100元，99年再增資500元，到2009年總收益已達7000多元。

（三）九十年代中期到本世紀初的競爭形式主要是引進項目、減稅、提供及改善公共服務方面的競爭。這種競爭更多體現(xiàn)為單向性的改善，即誰更勤奮、努力，誰就成功

在1995年至2005年的十年間，順德繼續(xù)保持了全國縣城經濟的領先地位。在這十年間，順德最主要的改革是地方企業(yè)被政府賣掉。提倡“靚女先嫁。”同時，由于順德傳統(tǒng)的民風，政府官員可以無風險地取得地方經濟成功的利益。因此，在真正為企業(yè)服務，不干擾企業(yè)經營方面走在珠三角前列。

這段時間順德信社對順德改制，管理層持股起到重要作用。當時的順德市政府認為縣屬企業(yè)轉讓給原經營者對企業(yè)是最好的。但實際操作中由于經營者資金原始積累不足，只有通過金融機構支持才可能順利實現(xiàn)轉制。這種情況下，信社一級法人的靈活性充分體現(xiàn)。回顧性研究發(fā)現(xiàn)，信社在此一階段支持轉制的靈活處理并沒有帶來超水平的不良貸款，相反，卻是促進了其自身的發(fā)展。

在這2個階段中，由于大部分時間順德大部分的企業(yè)均為縣屬企業(yè)，而順德信用社也是縣屬，因此其關系類似于日本及韓國的綜合商社。

綜合商社在日本及韓國經濟發(fā)展早期，特別是國際化的初期，對國家經濟起到重要的促進作用。九十年代初順德內部的經濟研討會上，就專門討論過綜合商社模式。當時的結論是應充分學習這種模式。但會上對這種模式包含的風險幾乎沒講。因此，當時經委下屬的八大集團公司下屬的企業(yè)通過相互擔保大量向銀行貸款，而其中超過80%的貸款由順德信社貸出。到九十年代末，各集團公司的下屬企業(yè)有的發(fā)展良好，有的破產清算。這也是造成當時縣政府下決心轉讓所有縣屬企業(yè)股份的重要原因。當時大部分轉制企業(yè)都擔負著對部分破產企業(yè)債務的擔保。之后，政府通過土地置換及其他方式解除了這些企業(yè)的擔保問題。直至現(xiàn)在，當時所有這些破產企業(yè)（如新力集團、華寶集團、部分鎮(zhèn)下屬供銷公司等）仍然背負著幾十億的負債，繼續(xù)保持工商注冊。由于政府認為這是企業(yè)行為，這些負債將永遠得不到清償。回顧過去，這些負債的形成與順德其他企業(yè)的發(fā)展其實基于同樣的金融及經濟政策，而這些負債與順德目前的經濟規(guī)模相比，幾乎可以忽略不計。在此過程中受傷最重的順德信社，由于其他方面的發(fā)展足以彌補其壞賬，也得到巨大發(fā)展。

因此，金融資本與實業(yè)資本充分結合的綜合商社模式，對地區(qū)經濟初期的發(fā)展無疑會起到促進作用。從這個角度去分析地方政府融資平臺，我們可以把它理解為一個全地區(qū)的綜合商社模式，其主要特點是集中力量（包括外界的力量）去為地區(qū)發(fā)展打造平臺。其意義是十分積極的。問題的關鍵是融資回來的資金是否真正用于打造合適的平臺。而其中的關鍵又是對金融機構進行改革，加強其經營獨立性。另一方面，由于融資平臺亦會以發(fā)行債券及票據等方式融資，因此，加強擔保及評級機構的專業(yè)性，經營獨立性十分重要。

（四）本世紀初至今，地方政府融資平臺的引入使競爭變成了綜合的，這種競爭更多體現(xiàn)為誰更有知識及智慧，誰就成功，從而使地方政府間的競爭層次提高了

其特點是進一步放權（融資），通過反饋促成自我約束，自我控制。在銀行獨立經營的前提下，地方政府融資平臺促使政府經濟行為轉向綜合商社模式，實現(xiàn)“四化”。

1.行為更接近企業(yè)經營者的行為（企業(yè)化）。要進行融資策劃，首先要解決“我們的目標是什么，我們的目標應該是什么，我們的優(yōu)勢與目標的關系，怎樣充分發(fā)揮地區(qū)的優(yōu)勢，如何以地區(qū)為系統(tǒng)對外提供貢獻，如何進行系統(tǒng)、有效的創(chuàng)新，地方政府的客戶是誰，他們需要怎樣的政府服務與產品，怎樣均衡短期、中期、長期以及不同層次，不同年齡段的群體的利益，使利益總和最大化等等”與企業(yè)經營一致的問題，只有這樣，才能規(guī)劃出讓貸款者滿意的方案，爭取到融資。在此過程中，地方政府要學會放棄，學會發(fā)揮自己的優(yōu)勢。因為只有最有競爭力的項目才能獲得融資。這將使地方發(fā)展差異化，為將來的相互合作創(chuàng)造出更大原空間，達到中央社會所希望的和諧發(fā)展的目標。

長遠而言，融資是要歸還的。這就明顯有別于向上一級申請到的資源。因此，規(guī)劃中充分注重投入-產出，地方政府必須盡量減少無效、負效的行為。這和現(xiàn)代企業(yè)注重行為及決策的有效性（效果而非效率）是一致的。資金就像“樂高”世界中的粘合劑，將內部及外部的各種要素黏合組合在一起，產生有效的產出。但融資回來的資金就像具有有效期的粘合劑，時間到了，如果組合的系統(tǒng)不能有效產生足夠的新粘合劑，麻煩就大了。

2.績效評估專業(yè)化。由于審批融資由獨立經營的金融機構進行（后邊將論述，這點十分重要，也是本文論點的重要假設），從而改變了績效評估唯一依靠不一定掌握全部實際信息的上級的情況。如同中國大部分的企業(yè)經營，大多數(shù)地方政府經營地方所依據的假設都不再適應現(xiàn)實。因此，系統(tǒng)性的調查分析往住比官員的經驗，甚至專家的知識更加重要。獨立經營的金融機構如果能堅持獨立性原則，往往都會進行專業(yè)的調查及持續(xù)的跟蹤，從而對政府行為的良性發(fā)展將起促進作用。由于獨立經營的金融機構對資金用途及項目有獨立的監(jiān)控和反饋機制，有效避免了資金用于其他用途，這種獨立監(jiān)控往往比上級機構的監(jiān)控更加有效。同時，由于不受政治及意識形態(tài)的影響，這種只對資金安全性進行監(jiān)控的方式，亦能使資金的使用更加靈活、高效。

3.發(fā)展杠桿化。金融資源如同其他的資源，有其稀缺性及流動性。因此，更易于短期內拉開地方間的差距。這種流動形式如同資本在不同發(fā)展水平及層次的國家中的流動。當前更多表現(xiàn)為從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，發(fā)展到一定階段后又變成從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)流動（不同的兩條曲線）。這種流動的實質是使要素達到該時段內的最佳組合。地方融資平臺加速了這種自然的流動過程，理論上，總體長遠而言縮短了發(fā)展時間。

杠桿作用為獨立經營的金融機構及政府均帶來了風險。由于中國金融機構絕大部分為國有企業(yè)，其累計風險有可能轉化為國家的系統(tǒng)風險。因此，如同本文一直強調的，金融機構的獨立性具有極其重要的戰(zhàn)略意義。因此，從另一個方面設想，地方融資平臺的發(fā)展也許正好成為中國金融機構改革的動力之一。

4.知識化。由于要充分考慮及適當組合上述地方經營及地方政府項目融資中的各種因素，知識是最重要的。在美國，金融市場非常重視剛剛興起的知識經濟。這種趨勢將逐漸影響中國。地方融資平臺的興起及發(fā)展完善，將為積極主動創(chuàng)新的知識型的地方政府創(chuàng)造出新的機遇。這種趨勢的累計將有效推動和促進政治體制的改革，也許會成為民主的動力。

二、銀行獨立性是風險控制的關鍵

（一）獨立性與地方融資平臺的關系

造成地方融資平臺風險主要源于下列三個方面：

1.銀行經營的獨立性受到威脅，不按實際評估發(fā)放貸款。

2.銀行水平限制：包括專業(yè)水平、管理水平等。

3.地方政府對地方融資平臺風險漠視，想方設法找貸款。

上述三個因素中，銀行的獨立性是最根本的，是造成其有異于其他銀行風險的本質原因。近期地方融資平臺風險加大且廣受輿論關注正好為推動銀行經營的獨立性（這種獨立性是在監(jiān)管基礎上的獨立性。有別于美國金融體系的主要問題是對創(chuàng)新過程中小概率的預測及監(jiān)管不夠完善，我國目前金融體系的主要問題還是最初始的經營獨立性，市場化問題。）提供了時機（蘋果熟了）。改革在中國往往都是倒迫出來的。

（二）獨立性要求銀行在給地方政府融資時具有實質上的獨立性和形式上的獨立性

威脅銀行獨立性的情形主要包括：

1.經濟利益：銀行利息收入過于依賴地方政府融資平臺。

2.關聯(lián)關系：地方政府與銀行之間，特別是官員之間存在關聯(lián)關系。

3.外界壓力：來自上級官員，特別是上上級官員的壓力。

（三）銀行獨立性改造建議

1.加大銀行系統(tǒng)反腐審計力度。

2.銀行內部建立專門針對獨立性的委員會，直接受總行領導。

3.總行獨立經營，建立能對抗政府干擾的銀行績效評估機制，逐步使銀行完全商業(yè)化經營。

4.銀監(jiān)局引進香港金管局人才與制。

5.將地方債務與地方融資平臺分離。

三、系統(tǒng)性分析是深入理解與控制地方政府融資平臺風險的核心

（一）由于中國的特殊政治經濟組織結構，應該把地方政府融資平臺與整體經濟政治包含在一個整體系統(tǒng)中去分析

香港金融管理局阮國恒副總裁在分析2008年美國金融海嘯的形成原因時談到，在危機發(fā)生之前，銀行將次級債券打包賣給其他機構投資者。為此，阮總在一次有關銀行監(jiān)管的國際會議上向美國有關監(jiān)管方提出，這些次債實際上存在巨大風險，為什么不對之進行監(jiān)管？對此，對方認為，這些次債在銀行方的賬上只是停留4個星期，因此，風險不大。這是一種明顯的只對局部風險進行思考的思維方式，即銀行監(jiān)管通常傾向只注重個別機構的安全與穩(wěn)健，卻忽略系統(tǒng)性風險的形成。但實際上，現(xiàn)代經濟的各個方面，各個子系統(tǒng)（銀行子系統(tǒng)，其它金融子系統(tǒng)，房地產子系統(tǒng)，實業(yè)經濟各子系統(tǒng)，甚至政治、氣候、自然環(huán)境子系統(tǒng)等）的變化都會對其他對其他子系統(tǒng)產生巨大的影響并存在反饋作用，08年的次債危機導致的全球金融海嘯即充分證明了這一點。