國有企業參與城鄉一體化建設研究

肖留陽　任靜　王雪瑩

【摘要】在城鄉一體化背景下，國有企業參與城鄉一體化建設有其必要性。文章以京煤集團在房山區河北鎮建設“美麗谷”項目為例，分析了國有企業在城鄉一體化建設中遇到的困境及原因，并給出了相應的對策建議。

【關鍵詞】國有企業 城鄉一體化 京煤集團 美麗谷

一、城鄉一體化提出的背景

城鄉一體化問題是我國區域經濟的前沿問題。近年來，政府不斷加強對該問題的探索：北京第十一次黨代會提出北京市要率先形成城鄉經濟發展一體化新格局，黨的十七大提出形成城鄉經濟一體化發展新格局，十八大提出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，十八屆三中全會以城鄉一體化的提法代替了新型城鎮化，提出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要健全城鄉發展一體化體制機制。2013年12月在京召開的中央農村工作會議強調準確把握黨的十八大關于“三農”發展的戰略部署，加大統籌城鄉發展力度。只有明確城鄉一體化的含義，系統了解城鄉一體化的基本理論，才能準確理解國家的政策方針。

二、國有企業參與城鄉一體化建設的必然性和作用——以京煤集團為例

國有企業參與城鄉一體化建設作為一種創新發展模式， 對加快北京城鄉一體化建設、促進北京城鄉統籌發展具有重要的推動作用。推進城鄉一體化建設主要由以下三方面力量共同推動：一是政府的支持，二是社會力量的參與，三是三農自身的發展。

一方面，城鄉一體化建設應力圖讓集體土地的所有權仍掌握在集體經濟組織手中，通過激活集體建設用地和產業升級等辦法，為農村基礎設施建設提供物質支持、改變農村環境、改善農民居住條件，并讓農民能夠獲得長期、穩定的收入。在城鄉一體化建設過程中面臨著建設資金籌資渠道窄、資金投入少、農村基礎設施差等問題，光靠政府和農民自身的力量是遠遠不夠的，更需要社會力量的參與，而國有企業作為國民經濟的中堅力量，應當積極在反哺農業、支持農村中發揮重要作用。

另一方面，北京京煤集團有限責任公司是2001年由原北京礦務局和原北京市煤炭總公司合并重組的國有獨資大型企業集團。作為以煤炭資源為主導產業的京煤集團，在面臨資源枯竭、首都產業結構調整和生態環境保護需求時，伺機實施產業轉型是擺脫對煤炭資源依賴、實現持續發展的重要戰略路徑。[1]當前，城鄉一體化建設是國有企業發展和轉型面臨的一個重要契機。京煤集團在房山區河北鎮進行的美麗谷項目整體打造試點，為國有企業如何參與北京城鄉一體化建設提供了借鑒意義。

三、國有企業參與城鄉一體化建設的困境

河北鎮位于房山區西北部淺山區，是北京市重點發展的42個小城鎮之一。京煤集團所屬房山礦位于河北鎮，曾是北京主要產煤區。京煤集團與房山區政府將按照市政府倡導的“一企一鎮”發展模式，采取政府統籌、企業整合方式，全面開展房山北部山區城鄉一體化建設，將北京市重點小城鎮河北鎮規劃定位為“中國美麗谷”。國有企業參與城鄉一體化建設是互惠互利的，但是在實施過程中面臨著一些的困境及難題。

第一，人口規模指標偏少。近年來，國家十分強調嚴格控制城市建設用地規模，而城市建設用地規模與城市人口規模密切相關。在城市總體規劃中，城市建設用地規模主要是根據城市人口規模來確定的。京煤集團建設美麗谷項目中遇到的困境之一是房山區河北鎮的人口規模指標偏少，決定了河北鎮的用地規模、基礎設施建設規模、社會經濟發展規模等，并且關系到河北鎮的可持續發展問題。[2]

第二，土地利用問題。從京煤集團參與河北鎮小城鎮的建設過程來看，企業對當地的投資與建設需要改變部分土地的用途。一是房山區河北鎮中的部分土地是屬于劃撥的國有工礦用地，一旦被轉變成經營性的商業用地，需要進行招標、拍賣和掛牌交易流轉過程，與此同時產生的土地出讓金就成為國有企業資金流轉的另一負擔，還可能存在流轉過程中土地使用權由于競爭轉移到其他企業的情況。二是京煤集團建設“美麗谷”的規劃中需要拆遷村內的部分房屋，轉變了原有集體土地的用途，與我國現行《土地管理法》中第43條、第63條規定相違背。

第三，產業發展問題。京煤集團對于河北鎮的產業構想是建立“圍游”產業鏈，即以休閑度假旅游為核心，以美麗產業為龍頭，發展都市農業、文化創意、養老養生等產業，實現良性互動的生態產業鏈。京煤集團為河北鎮制訂了一系列的產業發展規劃，政府在招商引資中試圖遵循該項規劃，與規劃成型的產業導向要一致，符合“美麗谷”產業發展。

四、國有企業參與北京城鄉一體化建設的原因

第一、人口規模指標設置。人口規模指標關乎建設用地指標，在這種情況下，如果人口規模預測偏高，將浪費寶貴的土地資源，使部分基礎設施閑置或利用率很低，影響到社會、經濟和環境效益的發揮。但是如果預測偏低，則將造成建設用地緊張，影響城市正常有序的發展，只有適宜合理的人口規模，才能保證協調、可持續發展。

第二，土地政策問題。針對集體土地流轉問題，我國《土地管理法》具體細則仍然滯后于城鄉一體化進程。目前對集體建設用地開發經營的法律限制條款，嚴格規定集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。現行法律從土地審批權和用途管制兩方面嚴格控制了農村集體建設用地使用權的開發經營。雖然此前土地管理法的基礎上做了進一步修改，但現行土地管理制度仍不完善，土地政策依然滯后與當前經濟社會發展對土地利用的需求。

第三、利益訴求矛盾。地方政府在地方經濟、社會發展方面日益扮演起重要的領導者角色，促進地方經濟與社會發展是其首要社會責任，地方政府相比于企業來說，相對偏重于追求地方經濟的增速及其他方面的公共服務。而企業投資經營的最主要的目的是為了追求利潤最大化。這兩者之間的利益訴求矛盾導致了京煤集團在河北鎮產業未來發展規劃走向，方案的能否落地、相關的基礎公共服務設施的配套等一系列問題。

五、有關建議

第一、合理設置人口規模指標。一般認為，存在于我國城市人口規模指標設置中的最大問題是預測不準。其實，預測不準僅是結果和表象，隱含在其背后的原因多種多樣：有些原因是人為的、可以避免的；有些原因是本源性的，難以從根本上避免。人口規模預測具有時效性，預測的可靠程度， 在很大程度上取決于預測時間的長短和假設條件。人口規模預測的年限要根據總體規劃的要求及城市的發展戰略和實際需要確定，以避免時效性喪失。人口流動具有不確定性，人口的流向容易受經濟、政治及大型發展項目的影響。一個城市的人口規模可能由于經濟的高速發展， 就業高漲而在短期內大大超過原規劃的增長速度而突飛猛進，對人口規模的預測規劃應滿足城市的真實需求程度。[3]

第二、尋求土地政策支持。國有企業參與城鄉一體化建設過程需要土地政策的支持。十七屆三中全會為農村土地改革帶來的一項重大舉措是決定建立嚴格規范的農村土地管理制度，集體建設用地可以直接入市。但《土地管理法》新增集體土地入市流轉規定缺乏具體實操性。國有企業參與城鄉一體化的順利建設迫切需要政府及法律部門逐步完善集體建設用地流轉制度，制定集體建設用地入市流轉管理細則，規定集體建設用地流轉的范圍、形式和程序等，從長遠來看，可以消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破“城鄉二元”體制，真正建立城鄉統一的建設用地市場。[4]

第三、尋找利益共同點。政府和企業尋找利益共同點、提高互動雙方的合作能力，提高企業競爭力和履行社會責任能力。企業自身競爭力和帶動能力的提升，會使結對村一方認為與企業的共生合作是明智的，這樣也會增進彼此的信任和協同配合。企業要有戰略眼光，把農村視為發展空間的延伸，把農戶視為企業延伸的一部分。企業要充分發揮反哺力，幫助農村（農戶）致富。在村企互動中，農民是參與合作的主體，農民的積極性、主動性、創造性、合作意識和合作能力是村企互動的重要保證。應注重發揮專業大戶、村委會和專業合作組織的作用，以降低企業在新農村建設中的交易成本和協調成本。

參考文獻

[1]李燁，陳勁，彭璐，郭繼輝，任永開.國有大型煤炭企業產業轉型與持續發展研究——來自萍鄉礦業集團的實踐與啟示[J].管理案例研究與評論，2011，01：38-46.

[2]張文奇.冒劍泓.城市人口規模三題[J].城市規劃，1997（1）.

[3]林洋，鄭世偉.城市人口規模預測存在的問題及思考[J].山西建筑，2010，31：24-25.

[4]陳美球，張艷艷，李鵬，羅家斌.我國農村集體建設用地入市的思考，2009年3月.

基金項目：首都經濟貿易大學研究生科技創新資助項目。

作者簡介：肖留陽，女，區域經濟學碩士生；任靜，女，區域經濟學碩士生；王雪瑩，女，區域經濟學碩士生。