我國自然災害救助的財政投入問題研究

程曦　鐘婷

【摘要】我國自然災害頻發，造成大量損失，而財政投入在災害救助中起重要作用，但是因為種種原因我國災害救助的財政投入并未得到最優實現。本文將對我國自然災害救助的財政投入的現狀結合數據進行分析，然后根據現狀的分析結果找到存在的問題，最后借鑒日本國家在自然災害救助方面財政投入的有效舉措結合我國實際情況找出對策，解決我國存在的這些問題，完善我國自然災害救助的財政投入，實現其最大價值。

【關鍵詞】自然災害 災害救助 財政投入

我國自然災害頻發，在自然災害救助方面，只有國家能組織調動大批的人力、資力，有布局、有計劃地實施救助[1]。但是我國還沒有形成有效的自然災害財政運行機制，在救助資金的籌措、管理、分配上也存在很多問題。探析研究我國自然災害救助的財政投入問題，不斷完善我國財政體制，使財政支出達到最佳效用，充分發揮國家職能。

一、我國自然災害救助的財政投入現狀

從08年到12年，我國遭受頻繁的自然災害，造成巨大損失，每年平均受災人口達4.228億人，造成直接經濟損失平均每年5379.58億元。為了最小程度的減少自然災害帶來的損失，我國在對自然災害的救助設有相應的財政資金，包括撫恤和社會保障支出中的救災支出、農業支出、科技支出和災后的補助支出等[2]。

（一）財政專項保障資金的發放變化情況

目前我國并未成立自然災害救助的財政專項資金，只根據實際情況發放一定數額的自然災害生活補助資金。2010年、2012年我國自然災害生活救助資金分別為11.3億元、10.5億元，占當年財政支出的比例分別為0.018%、0.008%。此項資金僅僅是臨時性的，臨時調撥的，不具有穩定和固定性。

（二）我國社會福利支出占財政支出情況

我國自然災害救濟支出則是指政府對災民提供吃、穿、住、醫等救濟以及扶持生產方面的幫助。2009年到2012年我國社會福利支出分別為3350.69億元、9130.62億元、11144億元、5373億元，占財政支出的比分別為7.6%、10.2%、10%、9%。可以看出我國社會福利支出占財政支出的比例在10%左右，而用于自然災害救助的部分比例則小于3%。

（三）國家救災占自然災害直接經濟損失的比例情況

我國每年都因為自然災害造成不同程度的經濟損失，然而國家的救助所占財政支出的比例未超過3%，就近五年的數據來看（圖1），民政部捐款超過社會總捐款均不到30%，而且我國財政對受災的捐款遠遠小于社會的其他捐款。國家救災占自然災害的直接經濟損失比重是呈減少趨勢，而且都并未超過50%。

二、我國自然災害救助的財政投入存在的問題

（一）財政投入主體間職責的不明確

中央和地方在自然災害的預警、防治、救助中各自目標不同，中央政府想讓地方政府建立周全的防范機制來縮減自然災害發生后中央財政專項救助的數目，而地方政府卻經常將財政支出用于經濟建設、教育和社會保障等方面，結果在遇到重大自然災害時，地方就更多地依賴中央，希望中央撥付大量資金。

（二）財政投入資金不規范且補助不合理

我國對自然災害救助的財政投入資金分配不科學，重救助而輕預防，對自然災害預警的投入太少只在災害發生后投入大量的資金。關于救災的補助標準，也與基本生活水平相距甚大，很多災民在災后失去了維持生活的工具，出現因災返貧問題[3]。

（三）城鄉間救災存在明顯差距

我國城市多沿海、平原，經濟較為發達，發展也較快，所以城市的道路、通信、衛生和教育的基礎設施相對農村較完善。同時我國的災前物資儲備點分布得很不均衡，多集中在東部和中部地區。在救災上，農村也由于房屋不夠牢靠且道路建設不夠完善導致救援比城市困難，受災嚴重。

（四）自然災害救助的財政投入制度存在缺陷

我國災害救助的財政投入制度不清晰且法制也不健全[4]，也沒有專項的救災資金，目前未形成統一的救災法，現有的救助項目零瑣雜亂，災害救助法律體系的建立僅僅停留在法規、條例、標準、規章等的層面，立法層次較低且立法不完整。

三、日本自然災害救助的財政投入對我國的借鑒

日本也是個自然災害頻發的國家，經常受到強地震、強臺風、暴雪和海嘯的襲擊，然而災害并未打敗日本，長期的受災經歷使日本積累了豐富的救災經驗，形成了一套成熟的災害危機管理制[5]。

（一）明確財政間事權責任關系

日本的中央與地方之間的財政救災關系事權范圍清楚、財政責任既交叉又明確[6]。日本中央主要負責防災、減災方面，地方主要負責應急救援和災后重建，救災過程中由地方政府直接指揮，中央不越權。

（二）財政對災前預防做好充足準備

日本各級政府預算中專門設有災害預算，主要用于災害預防、科技研究、國土保全和災后重建。日本地方政府按照標準計算好需要建設的應急設施及物資資金進行規格、數量不同的儲備。日本地方政府還建有將來源于每個正常年度政府的財政盈余、貸款的收益或是平常的投資以及個人和居民的捐款用于救災貯備的復興基金。

（三）財政的災后救助

當有受災者死亡時，各級政府共同承擔按照受災家庭實際情況發給慰問金。而且日本政府對于災后民眾的生活重建提供充分的財政支持，對民眾受損住房的修復和重建提供無償的資金支持。在受災孩子的教育方面，財政提供教科書無償給付，還有專門的緊急獎學金和兒童扶助。

四、解決我國自然災害救助的財政投入問題的對策

一直以來，中國的自然災害頻發，但是在災害救助上還存在很多不足，而日本完善的危機管理體系及其運作經驗，對我國的解決自然災害救助存在問題具有一定啟示。

（一）明確救災主體職責

我國應實行責制任，權責明晰，明確國家作為自然災害第一救助主體的角色，規定公共財政的兜底責任。對于突發性、局部性的災害發生時，以地方政府救助為主，地方進行指揮救災，救助的資金由地方財政主要負責，充分發揮地方政府的主動性和積極性，中央則相應輔助救災；而對于受災較廣較大的情況，則以中央為救災主體，救災的事由中央統一指揮，所需的救災資金也由中央主要投入，地方政府加以配合，全面地進行救災。

（二）擴大救災資金的來源并規范整合資金

要擴大資金來源，除了組織建立財政的專項基金，還可以通過發揮銀行貸款、投資、證券市場等多種金融形式在基礎設施建設中的作用，加大支持基礎設施發展的力度[7]。救災資金的分配應根據當地實際的生活水平和消費水平進行調撥和分配，確保受災民眾能依靠部分救災資金適應生活。

（三）協調城鄉投入差距并重視災前預防

協調城鄉的投入差距，應調整城鄉的二元經濟結構，資金投入不夠均衡，加強財政對災害預防和救助的公共設施建設相對薄弱的地區的支持。完善農村的基礎設施建設，加大對農村的交通、經濟、教育設施建設的投入力度，加大農村地區的救災物資儲備。同時增加財政對于災害紓緩和準備的投入，對災前預防的相關部門的相應設施和研究進行必要的財政支持，對于預測技術的研究、土地使用管理、建筑物耐震度檢測、緊急通訊系統、緊急醫療救援、社會保險保障系統等方面加大財政投入力度。

（四）完善相關法規

建立相關的救災法律法規來管理救災主體、救災的財政資金，通過相關法規來約束、避免救災過程中存在的問題，加快應急法律的立法進程，建立自然災害的預警、防治、救助一體的財政投入模式，通過財政專項資金進行日?；芾韀8]，將救災相關的資金籌集、管理、分配，以及救災申請過程的每個環節都以法律規定來具體說明。同時政府部門應該加強對財政救災資金的監管，首先嚴格審計，然后相關檢察機關配合財政部門對這些救災物款的監督做出規定，最后相關部門接受新聞機構的采訪和輿論的監督。

參考文獻

[1]鄭功成.社會保障概論[M].上海：復旦大學出版社，2005.

[2]賈英姿.中國社會保障支出水平研究[M].北京：中國稅務出版社，2007，154～169.

[3]陳宇虹.完善災害救助體系的幾點思考[J].決策與統計，2011，（8）：79.

[4]孫紹聘.中國救災制度研究[M].北京：商務印書館，2004，127～150.

[5]黃帝榮.論我國的災害救助制度的缺陷及完善[J].湖南科技大學學報，2010，（2）：86-89.

[6]朱鳳嵐.日本的突發災害 危機管理及其啟示[J].華夏時報，2008，（28）：1-2.

[7]董梁.中國自然災害救助財政投入體制研究[J].經濟研究導刊，2008，（15）：20-21.

[8]祁敏.我國自然災害救助財政投入現狀、問題及對策[J].地方財政研究，2008，1：25-28.

基金項目：教育部人文社科項目的論文，項目號：10XJC880003。

作者簡介：程曦，云南師范大學經濟與管理學院2014屆畢業生；鐘婷，云南師范大學經濟與管理學院教師，畢業于湖南大學。