欠發達地區城鎮基礎設施建設融資分析及國內成功經驗借鑒

【摘要】隨著新型城鎮化的縱深推進，各地面臨著巨大的城鎮基礎設施建設任務。對于經濟發展水平比較落后，城鎮基礎設施建設主要依賴財政投資和銀行貸款的地區而言，資金要素制約已成為城鎮基礎設施建設的主要瓶頸。本文擬通過對當前宏觀政策形勢和貴州省黔西南布依族苗族自治州（以下簡稱黔西南州）城鎮基礎設施建設融資狀況進行初步分析，并對國內部分地區城鎮基礎設施建設融資的成功經驗進行基本介紹，以為把握欠發達地區當前城鎮基礎設施建設融資形勢，不斷探索政府、企業、銀行、社會各方共同參與的城市基礎設施建設投融資方案提供借鑒參考。

【關鍵詞】欠發達地區 城鎮基礎設施 建設融資 黔西南 布依族苗族

2013年黔西南州地區生產總值完成558.91億元，財政總收入完成126.3億元，公共財政預算收入完成81.38億元。2013年全州金融機構人民幣各項存款余額650.18億元，各項貸款余額425.29億元。①

一、宏觀政策形勢及黔西南州城鎮基礎設施建設融資狀況分析

（一）宏觀政策形勢分析

1.繼續實施穩健的貨幣政策。去年底，中央經濟工作會議確定2014年繼續實施穩健的貨幣政策，要求貨幣政策總體上“不宜”收緊，也“不能”放松，做到松緊適度，把握好總供求基本平衡。中國人民銀行《2013年第四季度中國貨幣政策執行報告》數據顯示，2013年貨幣供應量M2增長13.6%，高出7.7%的GDP增速和2.6%的CPI漲幅之和3.3個百分點，表明當前貨幣信貸增速仍然不低，貨幣信貸供應比較充裕，貨幣政策“偏松”的可能性仍然不大。分析人士指出，較長一段時期，政府仍然不會出臺強刺激措施，“盤活存量、優化增量，提高資金使用效率”仍是穩健貨幣政策的基本工作原則。在這一大的宏觀政策原則下，只要經濟增長不偏離目標增長區間，就不會進行大規模的貨幣寬松。

2.對地方政府融資的規制越發強烈。近年，地方政府性債務逐漸呈現規模大、增速快、不規范、不透明、成本高的特征，導致區域性財政風險和系統性金融風險不斷累積，引起中央的高度關注。2012年12月24日，財政部等四部委聯合出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》。2013年，審計署全面審計各級地方政府的負債情況。2014年中央經濟工作會議明確提出，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務。可以預見，地方政府舉債融資將會受到更多的規制。

3.對地方政府融資平臺的管理更加嚴格規范。隨著地方政府融資平臺的數量和融資規模飛速發展，運作不夠規范、償債風險日益加大、信貸管理缺失等問題不斷暴露。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，2010年6月～2011年3月期間，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，財政部等四部委聯合發布《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，國家發展改革委發布《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》，銀監會發布《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》。一系列政策法規矛頭直指地方地府投融資平臺。

（二）投資需求與財政收入狀況分析

數據表明：⑴基本建設投資與地方財政收入的比例逐年提高，地方財政支撐基本建設投資的壓力不斷加大；⑵受營業稅改增值稅后地方政府主體稅種改變及國內經濟增速整體放緩等因素的影響，2013年，全州公共財政預算收入增長26.32%，增幅同比下降15.2個百分點。2014年1季度，全州公共財政預算收入增長22.56%，增幅同比回落1.06個百分點。⑶以土地出讓收入等為重要內容的非稅收入占公共財政預算收入的比例較大，但增長速度卻連續大幅下降，充分表明以土地出讓收入等為重要內容的非稅收入的增長缺乏可持續性。

2.城鎮基礎設施建設資金缺口巨大。根據全州各縣市上報數據統計，2014年全州擬建、續建城鎮基礎設施項目373個，融資總需求508.59億元。（見下表）③

（三）融資現狀分析

1.融資方式及渠道。近年全州各縣市城鎮基礎設施建設融資方式來主要有：⑴依托融資平臺獲取銀行貸款。截止2014年2月末，全州搭建政府性融資平臺15個，貸款余額230971.12萬元（人民銀行統計口徑）；⑵發行企業債券。2014年，全州擬整裝發行企業債券15億元，但相對于巨大的基礎設施建設資金需求而言無疑是杯水車薪；⑶BT項目融資。2013年以前，BT運營模式是我州城鎮基礎設施建設融資的重要保障措施之一，但從2012年底，財政部等四部委聯合出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》后，較大程度上抑制BT模式的運用。另，還個別采用了融資租賃的方式。

2.需關注的問題。一是融資平臺規范管理和資產實力需進一步加強，負債風險值得關注。從目前全州融資平臺的實收資本構成來看，大部分為土地、房屋等實物資產，貨幣資金不足，可運轉實力匱乏，難以滿足融資需求。從當前融資平臺貸款風險管理來看，截止2014年2月末，全州政府性融資平臺貸款中關注類貸款占比17.62%，其債務風險不容忽視。同時，融資平臺的負債渠道以銀行貸款為主，融資渠道單一，風險集中度高。二是過度依賴銀行貸款，銀行信貸供需矛盾突出。當前，銀行貸款是全州各縣市籌集城鎮基礎設施建設資金的首選和主要來源。但由于受抵押擔保不足、項目自身性質、項目建設進度、銀行審批程序、信貸資金規模等多重因素的制約，加之宏觀財政金融政策對政府融資行為的規制，銀行信貸對城鎮基礎設施建設資金需求的滿足度有限。三是對土地出讓的依存度較高。近年來，全州各縣市通過土地拍賣、出租、置換、用土地換設施等有償使用形式為城鎮基礎設施建設籌集資金，成為了全州城鎮基礎設施建設融資的主要資源和渠道。但在國家保護耕地政策不斷收緊的情況下，土地出讓的融資渠道必然面對更多的阻礙。四是市場化運作有限，投資主體單一。當前，全州城鎮基礎設施項目的建設管理仍以政府投資預算為主，管理主體和方式市場化運作不足，效益和效率仍有待提高。

二、國內部分地區城鎮基礎設施建設融資經驗借鑒

為破解城鎮基礎設施建設融資難題，近年，國內一些地方進行了積極有益的探索，取得了良好的效果，歸結起來，就是加強對城鎮基礎設施建設的市場化運作，積極引入民間資本。為此，對國內城鎮基礎設施建設引入民間資本的成功經驗進行重點歸納介紹。

（一）推行城鎮管理維護公益性項目后勤社會化，節省公共開支

對環衛保潔、垃圾清運、市政維護、中水回用等公益性項目，推行政府購買服務，通過公開招標確定運營養護企業，根據已有的經驗，每年可減少30%～50%的支出。北京市2013年8月1日頒布實施的《北京市引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》，確定了基礎設施存量資產管理后勤社會化原則。湖南省2014年1月10印發的《湖南省人民政府關于加強城鎮基礎設施建設投融資工作的指導意見》，要求各級住房城鄉建設部門要盡快轉變職能，從具體的基礎設施建設營運中解脫出來，重點抓好市場監管，控制運營成本。江蘇省各地在城市管理維護中逐步引入競爭機制，向社會公開招標。

（二）推進城鎮無形資產資本化，為城鎮基礎設施建設籌集資金

城鎮無形資產資本化就是把城鎮擁有的各種無形資產轉化為可以增值的活化資本，形成城鎮化建設再投資的循環資本。具體來說，主要運作以下4種無形資產：一是冠名權。把道路、橋梁、廣場、綠地等大多數城鎮基礎設施當作一般產品，拍賣它們的冠名權，或者允許企業以建設換取標志性基礎設施的冠名權。二是特許權。如大型文化活動的舉辦權，大型會議的贊助權等。三是廣告權。出售附屬于道路等基礎設施之上的廣告設置權。四是政府特許其他經營權。如公共交通線路經營權、出租車牌號經營權、過路過橋費權、其他行政收費權等。五是歷史古跡、特色文化、生態環境、建筑風格、城市品牌、旅游品牌等無形資產商業化運作。

（三）出售盤活地方國有資產，進一步激活社會資本，為城鎮基礎設施建設提供資金來源

與大多數央企不同，地方國有企業大多數不涉及國計民生的關鍵行業和領域，基本處在完全的市場競爭性行業。順應當前經濟形勢和城鎮基礎設施建設的資金需求，國內一些地方認為，當前地方政府已無必要繼續持有大規模的國企資產，且隨著經濟增速下滑，一些地方國有企業的不景氣狀況已初步顯現，部分國企很可能成為地方政府的負資產，因而果斷出售大部分無關國計民生的國企資產。不僅使國有資產從競爭性領域中退出， 進一步激活了社會資本，而且有效盤活了存量資產，轉讓收入投入地方基礎設施建設， 在為城鎮基礎設施建設提供寶貴的資金來源的同時，有效促進了地方經濟的快速發展。

（四）實施項目分類管理，拓展融資方式和渠道

1.以項目區分理論為指導，對城鎮基礎設施建設項目實施分類管理。項目區分理論是指根據項目建成后有無經濟收益、經濟收益屬性和現金流特點，將城市基礎設施項目分為經營性、公益經營性和公益性項目，再分別確定投資主體、資金渠道、運作方式及權益歸屬等。根據這一理論，《北京市引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》，對城市基礎設施建設增量項目確定了分類推進投資建設運營體制改革的原則。《湖南省人民政府關于加強城鎮基礎設施建設投融資工作的指導意見》明確：按公益性、準公益性、經營性對建設項目進行分類，整合公用事業項目資源。

2.基本融資模式介紹。針對民間資本的引入，一系列新型的融資模式在國內一些地區受到重視并加以運用。這些模式主要有：TOT模式，即“移交—經營—移交”模式；ABS模式，即資產證券化；IIF模式，即基礎設施產業投資基金模式；UEC模式，即使用設備協議模式；PFI模式，即民間主動融資模式；URM模式，即使用者付費模式；ST模式，即影子收費模式；PPP模式，即公私合伙制模式。在此，對運用較多的幾個重點模式進行介紹。

PPP模式：PPP（Public-Private-Partemership）模式是公共部門與私人企業的合作，指政府、贏利性企業和非贏利性企業或組織基于某個特定項目而形成的相互合作關系的形式。PPP模式可以有不同的組合，常見的有以下幾種：服務協議、承包協議、租賃協議、BTO協議、BOT或BOOT協議、打包協議、BBO協議和BOO協議等等，既可以用于基礎設施的投資建設（如水廠、電廠、道路），也可以用于很多非盈利設施的建設（如醫院、學校等）。

URM模式：URM（User Reimbursement Model）模式，即使用者付費模式，是指政府通過招標的方式選定合適的基礎設施項目民間投資主體，同時，政府制定合理的受益人收費制度，并通過一定的技術手段將上述費用轉移支付給項目的民間投資者，作為購買項目服務的資金。對于一些不適合私人直接收費、市場風險較大的基礎設施項目，如污染治理工程等比較適合采用此模式運作。

ST模式：ST（Shadow Tolling）模式，即影子收費模式，是指對于公益性的基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、建設與營運。作為對該民間主體的回報，政府在授權期限內，每年以財政性資金或其他形式基金向其支付一定的補償費用，補償其免費為公眾提供服務應得的利益，授權經營期結束后，民間投資主體無償轉讓該項目給政府。該模式適合于公益性公路、橋梁等交通基礎設施的建設。

注釋

①基本州情.黔西南州政府網〔2014-05-14〕。

②2011年年黔西南州國民經濟和社會發展統計公報.黔西南州政府網〔2012-05-07〕；2012年年黔西南州國民經濟和社會發展統計公報.黔西南州政府網〔2013-05-08〕；2013年年黔西南州國民經濟和社會發展統計公報.黔西南州政府網〔2014-05-08〕。

③根據黔西南州政府金融工作辦公室反饋各縣市上報數據統計。

參考文獻

[1]朱玉國.城市基礎設施建設融資形勢及應對建議[N].長沙晚報，2013.

[2]范利君.欠發達地區城市基礎設施建設投融資方案的構建[J].人民論壇.2013.

[3]白銳.我國城市基礎設施建設投融資問題研究[J].企業技術開發.2013.

[4]胡梅梅.長株潭“兩型”社會基礎設施建設融資模式研究[J].時代金融.2012.

[5]江綿康等.上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究[R].上海：上海城市發展信息研究中心，2008.

作者簡介：沈堂江（1980-），男，漢族，貴州織金人，供職于中國人民銀行黔西南州中心支行，研究方向：經濟學。