淺談零基預算的編制方法

王利

[摘 要] 零基預算是20世紀中葉首先由美國人發明的，于70年代由卡特總統倡導在政府實施，發揮了較好的作用。零基預算是預算制度的創新，在理論體系上已經相當完善，是一種科學的預算編制方法。我國是在20世紀80年代末開始逐步實行零基預算。零基預算的編制大體分為4個步驟：一是確定決策單位的目標與任務；二是對決策單位進行分析，并為各個決策單位建立支出項目的“決策包”；三是決策包被管理者和行為人員按優先順序進行排列；四是對資金進行有序的分配。

[關鍵詞] 零基預算；編制；方法

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 013

[中圖分類號] F810.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）17- 0020- 01

1 零基預算的概念

零基預算是指在編制成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，而是以所有的預算支出為零作為出發點，從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的一種預算編制方法。在編制年度預算時，每個部門的負責人對新的預算年度中想要做的事情都要進行審核，而不是僅僅修改上年預算，檢驗新增部分。從實踐來看，零基預算可評估所有的項目。零基預算作為編制政府預算的一種方法與技術，它對每年的預算活動的制定都是根據當前所面臨的形勢進行獨立的判斷，而很少或者完全不涉及以前年度的政策先例。

2 零基預算編制方法的發展演變

2.1 在國外的產生與發展

1952年維恩·劉易斯在《預算編制理論新解》中最早提出了零基預算。1969年，零基預算在美國私人企業得克薩斯儀器公司第一次得到了成功運用。1973年，卡特在擔任佐治亞州州長時將其引入美國的政府部門。1976年，時任美國總統的卡特正式宣布在美國聯邦政府實施零基預算。到1982年，美國已經大約有18個州采用了零基預算編制法。目前世界上其他發達國家的零基預算體系也大致形成。

2.2 零基預算編制方法在我國的發展演變

20世紀80年代末至90年代中期，我國部分省級財政開始在政府預算中試行零基預算編制方法的使用。1995年11月2日我國頒布《中華人民共和國預算法實施條例》，把零基預算正式作為我國法定的預算編制模式。2004年3月，我國預算工委開始了新的《預算法》修訂，進一步完善了部門預算和零基預算制度。零基預算被很多人視為效用最大而成本最低的一種方式。

3 零基預算的編制方法

（1）第一步：識別和定義基本“決策單元”。決策單元是零基預算的基本構成，是零基預算的起點，由此延伸，構成零基預算的體系。它可以是一個項目、一個機構下屬單位或一個工程。在編制程序上，經常性的預算，由基層組織提出，如屬重大的預算項目，則由地位較高的部門提出。識別和定義基本的“決策單位”（Decision Unit），確定決策單位的目標與任務。決策單位是零基預算的基礎，它可以是一個支出項目、一個機構的次級單位，或者某個準備了單獨預算的機構的計劃。零基預算要求將組織分解為若干個決策單位。

（2）第二步：對決策單位進行分析，并為各個決策單位建立支出項目的“決策包”（Decision Package of Programs）。決策包是一個包含輸入與輸出（即計劃中所需的資源與產出品）資料的預算選擇的成套單元，同時它也包含每個限定的支出水平上所期望的效用水平。在制定一個預算需求的最低能力水平下，對每個獨立行動負責的管理者制定出“決策包”。可供選擇的“決策包”也同時被準備，并依次列出來。這樣，就可以清楚各自的邊際效用以及對它們進行對比分析。一個決策必須是既保證行動的高效率，又保證成本的最小化，特殊情況很少。可以說，一個決策包就是一項簡單的預算，它包括短期目標和重大目標、資源需求、資金水平和預算增量、績效測量。具體地說，決策單位的管理者可以在4種不同資助水平的基礎上準備決策包：①最低水平，即在該水平之下項目或活動就可以終止；②維持水平，即在沒有大的政策變動的情況下繼續供給現有的服務；③中間水平，即介于最低水平和維持水平之間的資助水平；④擴充水平，即要求增加資金來擴大產出和服務。

（3）第三步：決策包被管理者和行為人員按優先順序進行排列。一方面，在同一行動中較低成本的決策應比較高成本的決策具有更大的優先性。決策包的排列分為兩個層次：一個是由制定這些決策包的管理人員進行排列，另一個是由這些管理人員的上級行政官員進行排列。一個首要的行政官員可以確定整個政府和各個機構需要放棄的部分。只有經過審查核減之后的決策包才能被納入行政機構提交給國會的預算之中。

（4）第四步：當所有的項目都按優先順序排列之后，決策者就開始給排列在最優先位置的項目有序分配資金，直到當年可供分配的資金分配完為止。排列在較高級別的項目會早于低級別項目收到錢。零基預算有利于對整個組織進行全面審核，消除機構臃腫，避免組織內部各種隨意性的支出；可以提高主管人員計劃、預算、控制與決策的水平；有利于把組織的長遠目標和當前目標以及實現的效益三者有機地結合起來。

4 零基預算的優點

（1）沒有現成的框框，不受現行預算執行的約束，能充分發揮各級管理人員的積極性和創造性，促進精打細算，節約資金，極大地提高財政支出的效率。

（2）目標明確，可區別方案的輕重緩急，政府可以根據需要對項目進行刪減，確定優先安排的項目，有利于控制支出，平衡收支。特別適用于產出較難辨認的服務性部門，克服資金浪費的缺點。

（3）對影響比較大的項目可以通過在機構內資源轉移來達到增加資金供應的目的，有助于提高管理人員的投入產出意識。

5 零基預算編制需要注意的事項

（1）確定計劃期內應該發生費用的項目及其金額。

（2）劃分不可避免費用項目與可避免費用項目。

（3）確定費用項目發生的時間，是當期必須支付還是可以延期。