京津冀不能再分灶吃飯

高瞻

為推動京津冀協同發展，按照“重點突出、率先突破”的原則，中央有關部門決定從交通、生態、產業三個重點領域入手，爭取在區域一體化發展方面實現率先突破。目前，有關部門正在制定三個重點領域的協同發展推進方案，一些基礎性工作也在有序展開。

事實上，有關部門之所以選擇交通、生態和產業這三大領域作為推動京津冀協同發展的切入點和突破口，一方面是因為這三大領域本身對于促進京津冀協同發展十分重要，另一方面也是因為當前這三大領域協同發展面臨的問題比較突出。比如，作為京津冀協同發展骨骼系統的交通一體化領域，目前三地之間存在交通規劃設計對接不順暢、道路客運監管效能低等問題。產業的對接協作則是實現京津冀區域協同發展的實體內容和關鍵支撐，然而目前三地之間的產業布局基本上形成了“大而全”或“小而全”的封閉式發展系統，各干各的，產業同構、同質化現象嚴重，三地間產業鏈的銜接配套設施相對薄弱，產業梯度轉移不順暢。產生上述問題的原因，除了受傳統“一畝三分地”思維定式影響之外，更深層次的原因在于相關體制機制的設計缺陷，有利于區域協同發展的體制機制不完善、不健全。

因此，未來實現三個重點領域率先突破目標的根本前提和基礎在于切實破除當前面臨的體制機制障礙。

三大領域協同發展

面臨體制機制之困

目前交通、生態環境、產業三個領域在協同發展進程中主要面臨規范標準、管理制度、法制法規等方面的障礙。

規范標準不統一

一致的標準與規范是三地協作解決區域內重要問題的前提。但是，目前三地尚未完全實現該方面的統一。以生態環境領域為例，從能耗標準來看，京津冀及周邊地區的油品差異較大。目前，北京已經全面使用國五油品，天津使用的是國四，而河北除少數城市外，大部分地區還處于國三階段。從污染物排放來看，雖然京津冀三地都執行國家環境質量標準，但相應的地方污染物排放標準并不一致。一家企業，按照北京的污染物排放標準可能必須搬走或關閉，按天津的標準可能需要嚴格治理，而按照河北的標準可能該企業完全符合當地污染物排放標準，并不需要治理。另外，三地環境保護標準的覆蓋面也不同。北京市出臺的地方環境標準涵蓋大氣、水、危廢等多個方面，基本形成了國內最嚴格的地方環保標準體系；天津市的地方環境標準主要涉及水和大氣方面；由于起步相對較晚，河北省的標準主要集中于重點行業的大氣污染物排放方面。

管理制度銜接不暢

缺乏統一的管理制度會對三地工作的對接、業務的異地擴展等產生不利的影響。比如交通領域，規劃設計方面，北京與津冀兩地具體負責交通基礎設施專項規劃、項目規劃方案和初步設計的部門不同，其中北京是由市規劃委負責，而天津市與河北省則是由交通運輸部門負責。主管部門的不一致在一定程度上影響了三省市之間規劃工作的順暢對接。道路客運管理方面，三省市均依據國家道路運輸條例與部令發展和管理道路省際客運班線，但具體的實施標準、程序、管理規范、執法機制、經營模式等方面并不相同。

從產業領域中此問題較為突出的金融業來看，按照國家金融監管制度安排，金融機構由“一行三會”派出機構實行屬地管理。省級政府審批設立的小貸公司、融資擔保機構、交易所等，由于屬地政府監管責任約束，跨區域異地開展業務難度較大。

區域性法制法規不健全

在缺乏區域性法律法規的情況下，如果三地在協同發展過程中產生矛盾，便無章可循，三地合力將難以形成，三地所面臨的共同問題也將難以解決。以生態環境領域為例，單靠某一省市對大氣污染、水污染等問題進行防治，基本無法達到改善環境的目的。只有推行區域合作，采取聯防聯控措施，才能達到較好的防治效果。為實現聯防聯控，需要三地加強環境信息溝通、統一防治目標等，這就需要加強立法。但是，三地目前缺乏京津冀區域層面的大氣污染防治、水污染防治等方面的立法。

財稅體制相互分割

現行“分灶吃飯”的財稅體制導致三地不得不各自算賬、自出政策、自成體系、自謀發展。以產業領域為例，三地政府間缺乏產業轉移相關的稅收分享機制和利益補償機制，導致了行政壁壘、市場分割、重復建設。資本、技術、人才市場的發育受到制約，要素的自由流動受到各種非市場因素的干擾，資源的有效配置受到影響。

缺乏資金協同聯動機制

資金是完善硬件與軟件設施、推進京津冀協同發展的重要保障之一。但是，三地在資金方面尚未實現有效的協同聯動。比如交通領域，對于一些重點工程建設，京津冀三地在提供資金支持的時候并未完全做到聯合協作。比如，京津冀交通信息化協同發展的經費主要來源于北京市，來源于天津市與河北省的部分不多。生態環境領域，由于京津冀三地經濟發展不平衡，污染源頭復雜，環境追責難度大，負擔的治污成本差別大，三地協同治理存在一定困難。

率先一體化怎樣破除

體制機制障礙

針對上述體制機制障礙，未來應以優化交通運輸布局、合理化交通發展模式、加強區域大氣污染聯防聯控、做好產業鏈銜接、推進產業梯度轉移等為目標完善相應體制機制，為實現三大重點領域率先突破奠定基礎。

完善區域協調機制

探索成立促進區域協同發展的權威性協調機構，負責制定區域合作戰略和總體規劃，組織區域合作的重要事項，以突破“行政壁壘”造成的發展瓶頸。比如金融行業，推進金融監管部門間的統籌監管，建立綜合協調機制、信息共享與披露機制，在政策執行、制度建設和行動路徑上積極尋求一致性；充分發揮人民銀行的政策引導作用，加快金融機構跨區域經營的步伐，不斷擴大合作范圍。

統一相關規范標準

為了能夠加快三地交通互聯互通，形成共保共育的生態安全體系，促進產業協同發展，應加緊制定區域內統一的規范與標準。

針對交通領域，從國家層面制定進一步推進發展軌道交通、道路運輸、交通信息等一體化的行業規范和標準，以推進基礎設施、運輸服務、技術支撐一體化。

針對生態環境領域，一是由國家層面宏觀引導，涉及省市通力配合，開展地方環境標準及配套管理辦法、技術政策研究工作，解決目前環境保護標準的地域性差異問題。二是在國家有關部門的統一指導下，督促各地在環保與產業互動、重點行業污染治理、成品油升級、機動車尾氣排放標準、生態紅線劃定、環境執法聯動、環評會商等諸多問題上進一步加強協調溝通，實現步調一致。

針對產業領域，建立整個區域的市場準入標準，促進生產要素順暢地對接對流。

加強區域層面立法

制定具有保護、激勵京津冀協同發展與約束、懲罰阻礙協同發展作用的法規。針對目前嚴重的環境污染問題，應以《大氣污染防治行動計劃》、《京津冀及周邊地區大氣污染防治行動計劃實施細則》為基礎，盡快開展京津冀區域層面的大氣污染防治、水污染防治、環境保護立法工作，明確相關各方責任。

建立資金聯動保障機制

一是積極吸引社會資本，通過市場化方式，支持三地合作開展技術創新、重大項目建設、產業承接轉移平臺建設等。建立和完善資金聯動機制。二是探索建立“存量不變、增量分成”的財稅體制，并在此基礎上，按照“財權事權相統一”的原則，探索橫向轉移支付制度，支持京津冀協同發展的財稅分享改革試點。三是建立協同發展投資基金和產業轉移引導基金，對功能疏解和產業轉移給予一定的利益補償。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所）