淺析農村違法占地建房的成因及對策

汪友明

摘 要 農村宅基地具有生活和生產雙重功能，但由于農村宅基地無償無期限和無流動的使用制度，在一定程度上導致了農村宅基地的無序擴張、土地資源的嚴重浪費和城鎮化進程緩慢。本文從安徽省池州市殷匯鎮宅基地管理的現狀入手，分析了當前農村宅基地使用存在的主要問題，并針對這些問題提出了意見和建議。

關鍵詞 宅基地 管理 現狀 問題 對策

安徽省池州市殷匯鎮位于池州市南部秋浦河岸邊，318國道、蕪大高速、銅九鐵路貫穿全鎮。轄區國土面積505平方公里，人口14.1萬人，其中農用地12954.23公頃（耕地面積3143.88公頃）、建設用地1660.51公頃、未用地706.95公頃，殷匯國土中心所服務四個鎮和一個省級工業園區，現有正式職工6人，協管人員50人。殷匯鎮人多地少，近幾年隨著開發的深入，公路、鐵路、高速的全面拉通，工業水平全面提速，開發用地急劇增加，其中宅基地管理一直是農村土地資源管理的薄弱領域，存在著許多問題。本文根據當前農村宅基地管理中出現的問題，分析了執法和管理現狀，列舉了違法違規使用宅基地的表現形式，提出了加強農村宅基地審批和管理的對策，對今后有效管理農村宅基地具有指導意義。

一、 農村宅基地管理現狀

1、一戶多宅普遍存在

目前在農村，大多數農戶都有兩處或以上的宅基地。產生這一現象的原因，主要是因為隨著人口的增加，原有的居住面積已經滿足不了人們的需求。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。而沒有明確分家立戶的具體條件，對“一戶一宅”可以有不同的理解，使農民建房立戶“一戶一宅”的原則被曲解。另外，對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，此規定執行難度很大，難以操作到位。

2、干部思想不重視

一是部分村干部法制觀念不強，越權指定宅基地，以個人感情影響標準，不按土地管理要求研究報批宅基地。二是有些村村干部原則性不強，老好人思想嚴重，怕得罪人。三是工作缺乏規劃。對需調整宅基地的農戶，只有口頭協議，沒有簽訂文字協議。遇到建新不拆舊的“釘子戶”，沒有依據處理，沒有辦法解決，只能任其發展。

3、村鎮建設規劃不完善導致宅基地低效利用

村莊規劃執行困難。十二五以來，黨中央、國務院對建設社會主義新農村的高度重視，各相關部門也要求各地必須制訂村莊發展規劃，今后各村莊的發展和建設必須按規劃進行。這一政策的出臺，對于今后合理利用土地、優化村莊環境，改善村容村貌起了很好的規范作用。但是在實際操作中，由于有的規劃起點高、標準高，不太符合實際，在實踐中無法操作；有的雖然符合實際，但要損害到大多數人的眼前利益，操作起來也困難重重，阻力不小。舊房拆不了，新房又要建，因此就采取見縫插針，因空補缺的形式建房，有的干脆就在村莊四周隨意而建，造成新房不成排，巷道不成線，村內交通堵塞，排水不暢，使規劃成為一紙空文。

二、違法違規使用宅基地的主要原因

1、村民建房分布零散

因缺乏統一規劃、監管，村民建房選址隨意性很大，多數選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側，公路沿線建房，有的村民干脆棄耕不種私自買賣公路沿線集體土地獲取經濟利益，致使土地違法行為逐步向城鄉結合部、公路沿線擴散。形成大量路邊店、獨家院，居民點分布零散，浪費土地現象嚴重。

2、違法“賣地”現象嚴重

受利益驅使，一部分村民擅自把自家的宅基地、承包地等出售給他人建房，影響村鎮建設規劃的實施。因為這些行為屬于“暗箱操作”，具有很強的隱蔽性，很難及時制止和查處，導致這種不正之風愈演愈烈。

3、違法占地行為發生頻率增加

由于基層國土所人員少、區域面積大，加之農戶建房不收費，導致對農民建房監管積極性不高，基本處于“被動應付”的管理狀態，所以違法占地行為數量逐年增多。另一方面，因土地違法案件查處難度大、周期長，國土部門又不具備強制措施等原因，進一步加速了農戶建房濫占土地的行為的發生。

4、農村土地管理配套政策滯后

農村村民建房收費政策改變以后，農村土地管理的配套政策沒有跟上，使占用耕地的占補平衡政策空泛，不具備操作性，具體業務沒有配套政策支持，法律與政策的規定在操作層面上出現真空，耕地“占一補一”缺乏政策保障，使之流于形式，無法落實。

三、對策及建議

1、因地制宜，制訂科學合理村莊發展規劃

要科學合理利用土地，首先要從實際出發，因地制宜，制訂和編訂與本村相適應的村莊發展規劃和用地規劃。這也是合理用地的前提和基礎。其次，要嚴格按照規劃進行操作，避免亂圈亂建，造成土地資源的浪費。

2、充分調動和發揮基層土地執法人員的監管作用

當前，基層國土系統基本都建立了動態巡查網絡，但經費不足、巡查車輛不能保障、獎懲機制又不完善，致使巡查人員積極性、主動性未能得到充分發揮。建議對基層巡查人員給予一定的巡查經費保障，配備必要的巡查車輛。同時，國土資源局可以將動態巡查監管責任納入對基層執法人員考核內容中，不斷完善巡查報告和獎懲制度，強化基層土地執法工作，及時預防和查處土地違法行為。

3、要強化監督，加大違法用地查處力度

對一些違規建房、占用耕地建房的，一經發現，立即查處，做到嚴格執法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對于規范農村建房是一項必要的措施。

4、制定宅基地利用和管理的獎懲政策，盤活農村土地存量

對“一戶多宅”和空置住宅，要制定激勵措施，鼓勵農民退出多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。允許村民將原宅基地和房屋與其他村民自愿協商后有償調劑給有條件申請宅基地建房的本村農民。鼓勵村民進城落戶，對已在城鎮購置商品房定居或愿意進入城鎮規劃區定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農民，其宅基地還耕后歸村集體經濟組織所有。農民放棄宅基地后，不影響其農村集體土地承包權益，不影響其作為農民身份享有的原有政策待遇。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可以從事其他用途。

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（作者單位：安徽省池州市國土資源局殷匯中心所）