炎陵縣增減掛鉤項目實施中的問題與對策研究

陳前

摘 要：本文在對增減掛鉤的相關理論進行分析的基礎上，結合炎陵縣2012年掛鉤項目試點工作的相關實際情況，以我國已試點區域相關工作的實施經驗為借鑒，總結了項目實施可能出現的問題，并提出了相應的對策。主要問題有：資金保障力度不夠，過分追求掛鉤周轉指標，先占后補現象嚴重，農民合法權益得不到保障，村鎮規劃相對落后。提出的對策有：提高農民話語權，保障農民利益，規范掛鉤工作的程序，提高村鎮規劃編制質量和效率。

關鍵詞：炎陵縣；耕地；增減掛鉤；運作模式；對策

2004年，我國正式提出城鄉建設用地增減掛鉤的政策，出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的文件。在文件的第三部分，指出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。炎陵縣積極響應國家號召，參與到增減掛鉤這一富有重要意義的實踐中來。“炎陵縣2012年城鄉建設用地增減掛鉤項目”作為該縣第一個增減掛鉤項目，具有非常重要的示范作用。在此背景下，有必要對項目實施過程中可能存在的問題進行探討，并提出相應的建議和對策。

1 城鄉建設地增減掛鉤的內涵及運作模式

1.1 城鄉建設地增減掛鉤的內涵

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。

1.2 城鄉建設用地增減掛鉤的運作模式

政府主導型：掛鉤工作由政府主導，從項目立項到規劃執行，再到組織管理以及最后的驗收工作都由政府來控制，政府是項目的發起者、策劃者和組織管理者。這種模式的公益性較強，整個資金投入都是以政府為主，資金來源主要為地方財政收入，并由政府承擔一切運行風險。相關的政府土地行政主管部門為項目主要負責人，負責對整個掛鉤項目進行管理和調控，包括項目區的選址、規劃方案的設計、投入資金的籌集、工程執行狀況的監督等。

市場主導型：由政府牽頭，成立或者尋找愿意將閑散資金投入到土地整治工作的投資機構，由此機構進行項目的征地、融資、規劃、建設等工作，通過市場運行機制的平臺來開展增減掛鉤的工作。此時政府部門不再是主導，而只是起到引導、監督、協調和服務的作用，真正的主體則是市場運行機制。因此，一個完善的市場運行機制是此模式下增減掛鉤項目順利實施的關鍵。

農村集體自主型：農村集體自主型的運作模式是指由項目區農村集體組織自行發起的一種運作模式。該模式下，農村集體組織自行承擔項目風險并組織、實施、管理整個項目實施的過程。

2 我國城鄉建設用地增減掛鉤實施過程中存在的問題

我國城鄉建設用地增減掛鉤試點工作于2006年展開，試點的省份共24個，共計下達了3批約43萬畝的掛鉤周轉指標。這些掛鉤項目的實施在為農村帶來紅利的同時，也或多或少地存在一些問題。這些問題很有可能就是炎陵縣掛鉤工作實施中將面臨的問題。

2.1 資金保障力度不夠

我國目前所進行的掛鉤工作大多都是以政府為主導，資金的投入基本源于當地政府財政收入，來源較為單一。雖然理論上經過掛鉤之后能通過級差地租獲得可觀的收益，但實際執行時新置換出來的建設用地能不能成功出讓或者出讓的收益能不能達到預期的水平都是存在一定的風險，再加上預算費用與實際支出同樣存在偏差的風險，項目實施的資金保障就顯得稍有不足。

2.2 過分追求掛鉤周轉指標

一些地方對掛鉤工作的內涵未能理解清晰，片面地認為掛鉤工作就是為城市建設用地騰出空間，同時在自身利益地驅使下，過分地追求周轉指標規模，“未批先用”、“擅自擴大掛鉤試點范圍”、“周轉指標歸還不及時”等現象不絕于耳。在耕地占補平衡上更是敷衍了事，補償的耕地面積不足、質量不達標，拆舊區復墾工作不受到重視，導致耕地補償的政策落實不到位，背離了掛鉤政策“不減少耕地面積、不降低耕地質量”的要求。

2.3 先占后補現象嚴重

受業績、利益等的驅使，部分掛鉤項目所在地的相關部門常在未辦理相關手續時就開始征地，或者實際開發的面積要比申請的多，待到上級機關部門進行檢查時才補辦手續。同時，拆舊復墾補償耕地的工作相比征地的工作顯得稍有滯后，這些都導致掛鉤工作與計劃偏離，不能夠得到有效的監測和控制，影響政策的順利推行。

2.4 農民合法權益得不到保障

一方面，過度追求周轉指標、先占后補等錯誤行為侵害了當地農民的合法利益；另一方面拆舊建新都需要對征地農民進行補償，而補償的標準相對較低，農民心中的期望補償值未得到實現，并且在絕大多數試點區域，土地收益大部分被政府拿走。掛鉤工作涉及到多方面的內容，拆舊區需要將農村建設用地，其中絕大部分為農村宅基地復墾為耕地。有可能被征收的宅基地是農民的唯一住房，那么能不能得到一套新的住宅、對這套住宅是否擁有持久的所有權、能否保證子孫后代的用房等都是需要考慮的問題，而這時候的補償標準就顯得稍低；但因農民沒有實際的話語權，只能低頭默認。被征地的區域雖然會通過建設基礎設施等手段提高當地的居住和生活環境，但相應的生活成本也隨之提高，而這一部分費用也沒有被考慮到補償的范疇。項目實施工作的主導是政府部門，加之農民不懂相應的運作方式和能力，使得建新區土地出讓的事宜全是由政府部門操作，實際得到的收益都被政府部門拿走，留給農民的只有極少部分。這些都是農民權益未得到保障的表現，因此，如何在掛鉤工作中還利于民是需要重新認識的重要問題。

2.5 村鎮規劃相對落后

我國村鎮規劃的體系相對來說還不是很完善，規劃編制的質量也稍有不足，城鎮建設的步伐也偏慢。導致城鄉建設用地增減掛鉤工作與村鎮規劃不銜接，田、水、路、林、村的整治沒有得到綜合的考慮和規劃，在試點工作中也沒有考慮到試點工作與當地農民的就業、區域產業的發展以及當地新農村建設工作的整體協調推進。

3 炎陵縣城鄉建設用地增減掛鉤項目概況

3.1 研究區域概況

炎陵縣位于湖南的中東部，東與江西吉安市的井岡山市和遂川縣交界，西接安仁，南鄰桂東、資興，北邊則接茶陵。地形以山地為主，占86.7%。亞熱帶季風氣候，四季分明。區域自然資源豐富，豐富的降水量帶給該縣豐富的水資源。2010年炎陵縣城鎮建設用地總量為489.79公頃，農村居民點2769.69公頃，交通水利用地714.59公頃，較2009年均有一定幅度的增長。從炎陵縣歷年土地利用相關指標變化情況可知，城鎮建設用地需求在不斷增長，從2010年的169.3公頃變為2010年的489.8公頃，表示城鎮在向外不斷擴張，占用近郊區用地，也必然會造成近郊地區耕地面積的減少。根據株洲市統計年鑒，2001年至2010年間株洲耕地面積共減少了2513.15公頃。結合炎陵縣土地利用的實際情況，可以發現其土地利用存在以下問題：一是耕地面積較少，所占比重不大，且受山地地形地貌的影響，分布散亂；二是土地集約利用水平不高，城鄉二元結構現象明顯，單位建設用地所創造的GDP低于市均水平。

3.2 拆舊建新區概況

項目區由拆舊區和建新區組成。拆舊區主要分布于7個鄉鎮中的29個行政村，總拆舊面積為18.69公頃，其中建設用地共17.88公頃，農村道路用地共0.63公頃，溝渠共0.06公頃，坑塘水面共0.11公頃。建新區總面積17.35公頃，其中耕地3.9611公頃；只有一個地塊，設在霞陽鎮中團村和顏家村，計劃建設成為工業園區廠房。

本項目計劃申請17.35公頃即260.25畝增減掛鉤周轉指標，用于工業園區的建設和開發，將由炎陵縣人民政府根據區域實際情況及發展要求，預計2014年將完成周轉指標的使用。

4 對推進炎陵縣城鄉建設用地增減掛鉤工作的建議

4.1 提高農民話語權，保障農民利益

在掛鉤工作中，因為基本都是政府主導，加上農民身份背景問題，導致農民在征地、補償、收益分配等環節上很難有機會發表自己的看法、表達自己的愿望，造成農民宅基地被強拆、征地及相關補償費用偏低、后期收益上達不到自己的預期水平。這些不免給掛鉤工作的推進帶來不少障礙。炎陵縣正在實施掛鉤工作，應該避免此類問題的發生。在實施中，相關工作人員應當深入基層，多和當地農民溝通，讓農民積極發表自己的觀點，參與到掛鉤工作上來；政府部門應該充分聽取農民的意見和心聲，了解農民所想，制定合理的補償計劃和收益分配計劃，確保農民基本利益不受侵害。要加大項目的公示度，對掛鉤工作的實施方案，要在實施前與當地農民舉行座談會，說明掛鉤工作的實施計劃以及其中涉及到的征地、拆遷、補償、安置、土地整理后的用途、土地收益的分配等問題；同時可成立農民監察組，對項目的實施情況進行監督，也可避免有些政府官員的自利行為。

4.2 規范掛鉤工作的程序

一要按照先拆后建的原則推進掛鉤工作，確保耕地面積不減少、質量不下降。許多掛鉤項目區在拆舊區未完成土地復墾工作時就開始建新區的建設工作，導致后期無力分心或者不愿意投入精力到拆舊工作上，使得拆舊區耕地的復墾工作得不到保障，周轉指標遲遲得不到歸還。對此，炎陵縣的掛鉤工作應該在建新區工作開展之前完成對拆舊區新增耕地的驗收，檢驗其面積和質量是否合格，通過檢驗的地區才可以進行下一步的建新工作。二要加強驗收標準，避免出現歸還的耕地指標面積和質量都合格，但相應的灌溉、配套設施等沒有跟著完善的現象。本項目拆舊區地塊灌溉設施缺乏，但周邊都有池塘、河流等可以作為灌溉的來源。在土地整理后，應該要修建好相應的灌溉、交通等配套設施，保證新增耕地的耕作條件。

4.3 提高村鎮規劃編制質量和效率

對于出現掛鉤工作與村鎮規劃不銜接的問題，應該切實提高村鎮規劃編制的質量和效率，用前瞻性的視角合理安排村鎮的功能布局、土地利用布局、產業布局、基礎設施建設、生態環境保護等方面的內容。使掛鉤工作做到與耕地保護尤其是基本農田保護相符合，與村鎮產業發展相結合，與地方新農村建設工作相切合，與土地利用規劃相協調。

4.4 對炎陵縣城鄉建設用地增減掛鉤運作模式選擇的建議

在炎陵縣實際條件的限制下，建議選擇以政府為主導的運作模式。一方面炎陵縣此次城鄉建設用地增減掛鉤試點工作是該縣的第一次試點，相關經驗相對欠缺，不具備通過市場運作的能力；另一方面，試點地區多為農村地區，農民的思維缺少長遠性，偏重短期利益。以市場為主導的運作模式若是不能給予符合農民期望的收益，執行效果會較差，需要借助政府的威望；但反過來若是許諾的收益過大，則又容易造成農民因為短期利益而盲目放棄土地所有權，進而擴大實際使用的周轉指標，需要政府理性引導。

5 結論與展望

5.1 結論

本文通過對增減掛鉤的相關理論進行整理，并結合炎陵縣2012年城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的實際情況進行案例分析，得出以下結論：

（1）城鄉建設用地增減掛鉤工作的實施可以為城鎮建設用地的擴張騰出空間；可以利用級差地租收益改善農村生產生活條件，推進地方新農村建設；可以提高土地利用效率，優化城鄉土地資源配置；可以促進農村居民點向中心村集中，提高土地的集約利用；可以推動城鄉統籌發展工作的前進。

（2）炎陵縣經濟發展快速，經濟結構也在不斷優化調整，第二、第三產業的比重在不斷加大，但建設用地的需求也在不斷增加，造成耕地面積不斷下降；同時，整體的土地集約利用水平不高，單位建設用地面積產值小于株洲市市均水平，城鄉二元結構現象突出，掛鉤工作的實施是迫切的。

（3）掛鉤項目區選址合理，總拆舊面積18.69公頃，建新面積17.35公頃，相關工作計劃較為周詳，周轉指標使用及規劃計劃符合實際情況，項目投資成本及收益計算清晰，實施后的預期效果明顯，不僅可以為農村建設結余大量資金，對社會及生態同樣有不可估量的作用。但也存在資金保障力度不夠、農民合法權益難得到保障、村鎮規劃相對落后、與掛鉤工作不銜接等問題。

（4）對炎陵縣的掛鉤工作提出幾點建議：一要在實施過程中積極探索以市場為主導的運作模式；二要提高農民話語權，保障農民利益；三要規范掛鉤工作程序，避免建而未拆的現象；四要提高村鎮規劃的質量，做到前瞻性。同時建議本次掛鉤工作的運作模式選擇政府主導型，以避免經驗不足、執行力度不夠等方面的缺陷。

5.2 展望

本文結合了具體的城鄉建設用地掛鉤項目來對掛鉤工作進行分析，一方面跳出了理論框架的束縛，另一方面又可以避免理論分析的主觀性，使結論更加貼近客觀實際，具有較強的應用價值，這也是本文的創新之處。同時隨著項目進程的推進，可以通過觀察項目的實施情況及效果，對比本文研究成果，總結其中不足之處，發現問題，改正問題，為炎陵縣乃至全國城鄉建設用地地增減掛鉤工作的實施奉獻寶貴的經驗。

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