應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化：產(chǎn)業(yè)升級與優(yōu)化的新路徑思考

張國磊　張燕妮

[摘 要]當(dāng)前，我國突發(fā)公共事件頻發(fā)，其誘因的復(fù)雜性，使政府應(yīng)急管理任務(wù)更加嚴(yán)峻。在我國構(gòu)建與完善應(yīng)急管理機制背景下，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸得到重視。文章通過分析國內(nèi)外應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況，找出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限性，從政策角度和理論角度提出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化可行性，從歷史角度與現(xiàn)實角度分析應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的必要性。從理論上提出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化的構(gòu)想，也為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)研究提供理論參考。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急產(chǎn)業(yè)；民營化；可行性；必要性

[中圖分類號]F014.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0041 — 02

引言

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是一個新的概念，學(xué)術(shù)界關(guān)于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)理論的研究以及實踐探索才剛剛起步，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識和概念的界定并沒有達(dá)到統(tǒng)一。學(xué)者們大致認(rèn)為，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)指由于受到自然災(zāi)害與社會不安全等因素的影響，突發(fā)公共危機事件威脅到公眾切身利益，政府采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為應(yīng)急救援活動提供相關(guān)公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，各種突發(fā)事件頻發(fā)，應(yīng)急產(chǎn)品供不應(yīng)求。特別是在一些地區(qū)，突發(fā)公共事件處理過程存在滯后現(xiàn)象，應(yīng)急產(chǎn)品分布不均，將會是政府應(yīng)急管理機制出現(xiàn)疲軟。因此，應(yīng)急產(chǎn)品作為一種公共物品，能否將應(yīng)急產(chǎn)品通過民營化模式發(fā)展？文章試圖通過應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀存在的問題，以歷史和現(xiàn)實角度分析應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化的必要性，以政策與理論角度分析應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化的可行性的構(gòu)想。在政府引導(dǎo)下提升應(yīng)急產(chǎn)品購買力和競爭力，是提升政府公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，也是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機制完善的體現(xiàn)。

一、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在國外，尤其是美國、英國、日本的應(yīng)急管理工作起步較早，應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的市場化程度也比較高。相對與國外，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較滯后。

（一）國外發(fā)展現(xiàn)狀

美國由于工業(yè)水平較高，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，不僅在制造業(yè)與電子商務(wù)方面，而且在提供服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)同樣發(fā)展迅速。再加上美國的保險業(yè)很成熟，因此產(chǎn)業(yè)鏈一直延伸到災(zāi)后服務(wù)。此外，在其他的災(zāi)難防護(hù)方面也有撥款，但是并不是直接扶持應(yīng)急企業(yè)發(fā)展，而是都直接提供給聯(lián)邦應(yīng)急管理局，通過夠買應(yīng)急產(chǎn)品和招募應(yīng)急人員，間接促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)制造企業(yè)以外，銷售應(yīng)急產(chǎn)品的專門網(wǎng)站也比較成熟，通過網(wǎng)站把各公司的各種類型的應(yīng)急產(chǎn)品進(jìn)行整合，產(chǎn)品比較集全，并支持全球網(wǎng)上訂購，對應(yīng)急產(chǎn)品的供應(yīng)鏈的整合發(fā)揮了重要作用。英國關(guān)于應(yīng)急裝備生產(chǎn)的企業(yè)很多，這些應(yīng)急裝備主要有：醫(yī)藥急救箱、個人防護(hù)用品、急救車輛、臨時住房等，這些應(yīng)急產(chǎn)品能滿足水陸空各個層次的緊急救援需求。同時，英國將許多供消防的企業(yè)在官方網(wǎng)站上公布，以便交易。英國的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)主要集中在應(yīng)急裝備的提供，關(guān)注點在于救災(zāi)階段，品種集全，在搜救產(chǎn)品和火災(zāi)救護(hù)產(chǎn)品最多。但是在應(yīng)急培訓(xùn)咨詢服務(wù)比較少。日本由于遭受的自然災(zāi)害比較頻繁，以地震和火災(zāi)為主。因此，他們的應(yīng)急產(chǎn)品側(cè)重于預(yù)防地震和火災(zāi)上，采用先進(jìn)的 IT技術(shù)與機器人技術(shù)等預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件。日本將先進(jìn)的IT技術(shù)、機器人技術(shù)充分運用到災(zāi)害的救助當(dāng)中，并注重相關(guān)應(yīng)急技術(shù)專利發(fā)明，在一定程度上促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然，日本將應(yīng)急產(chǎn)品滲透到應(yīng)急救援的各個環(huán)節(jié)，但應(yīng)急產(chǎn)業(yè)并沒有獨立出來，形成一個新的產(chǎn)業(yè)鏈。

綜合上述，國外應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較成熟，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)一些國家形成新的產(chǎn)業(yè)鏈，不僅科技含量高，而且與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的交叉性很強，在一定程度上帶動其他企業(yè)發(fā)展，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)提供良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

（二）國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

我國學(xué)者主要從2003年抗擊非典、2008年南方冰凍雪災(zāi)以及汶川抗震救災(zāi)等案例入手。分析出我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)處于起步期，各項指標(biāo)落后與歐美國家。學(xué)者們認(rèn)為我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀主要有：應(yīng)急產(chǎn)業(yè)缺乏科技含量，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)人才缺乏；應(yīng)急產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)亟待完善，質(zhì)量監(jiān)督工作亟待加強；應(yīng)急裝備發(fā)展滯后；全社會的參與程度亟需提高；促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策形成機制仍不順暢， 難以形成合力〔1〕〔2〕。此外，我國學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)急管理工作存在瓶頸，體現(xiàn)在應(yīng)急救援能力方面存在資源保障體系存在缺陷；由于應(yīng)急物資儲備體系尚未建立，應(yīng)急救援產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急管理的需要；同時布局不夠合理，調(diào)運不及時；應(yīng)急救援技術(shù)與裝備落后；產(chǎn)業(yè)科技含量低，缺乏自主創(chuàng)新能力；資本市場、社會力量支持不足足應(yīng)急需要〔3〕。

綜合國內(nèi)外關(guān)于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對于國外比較滯后，應(yīng)急救援技術(shù)相對落后，應(yīng)急產(chǎn)品種類較少，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急救援任務(wù)，應(yīng)急專業(yè)人才極缺。因此，我國政府著眼與現(xiàn)狀，應(yīng)加大對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)投入，培育應(yīng)急專業(yè)人才；充分利用民間資源，投入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使應(yīng)急產(chǎn)業(yè)走向市場化與民營化，促進(jìn)應(yīng)急管理與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化必要性分析

在我國公共突發(fā)事件頻發(fā)背景下，應(yīng)急管理趨向成熟，但我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后與其他國家。面臨公共突發(fā)事件誘因多樣性歷史背景下，以及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)全國分配不均的現(xiàn)實背景，大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是必然的，將應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化也是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。

（一）從歷史角度

從2003年抗擊非典，到2008年南方冰凍雪災(zāi)，再到2008年汶川抗震救災(zāi)，反映出我國當(dāng)前應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的重要性，同時也提出大力應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，我國是自然災(zāi)害多發(fā)的國家之一，其中地質(zhì)災(zāi)害最為嚴(yán)重，2008年地質(zhì)災(zāi)害為26580次，2010年地質(zhì)災(zāi)害為30670次，比2008年增長15.39%，直接經(jīng)濟損失638509萬元，比2008年增長95.30%〔4〕。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，資源、環(huán)境和生態(tài)壓力加劇，自然災(zāi)害形式更加嚴(yán)峻復(fù)雜，政府公共突發(fā)事件應(yīng)急管理任務(wù)艱巨。在我國自然災(zāi)害多發(fā)的背景下，政府不僅要建立和完善應(yīng)急管理機制，同時也要注重應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場化與產(chǎn)業(yè)化。民營化的目的是將更多的應(yīng)急產(chǎn)品通過資源優(yōu)化配置，為防災(zāi)救災(zāi)提供更多的物資。政府通過夠買私營企業(yè)的應(yīng)急產(chǎn)品，為公共突發(fā)事件提供良好的應(yīng)急產(chǎn)品。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)從政策到賦予法律效力的演變，說明我國重視應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極吸引社會資本投入到應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)。

（二）從現(xiàn)實角度

我國是一個自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件較多的國家，嚴(yán)峻的公共安全形勢要求我們必須進(jìn)一步加強應(yīng)急管理工作， 當(dāng)前我國政府迫切需要提高保障公共安全與應(yīng)對突發(fā)事件的能力〔5〕。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是以滿足政府與社會公眾的公共安全需求而從事經(jīng)濟活動的集合，該集合包括企業(yè)主體或組織也包括企業(yè)或組織所從事的經(jīng)濟活動的結(jié)果，即具有應(yīng)急功能的產(chǎn)品和服務(wù)〔6〕。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)實質(zhì)上是政府應(yīng)對公共突發(fā)事件提供公共服務(wù)所衍生的產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)是在特定的情況下發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)服務(wù)的對象是突發(fā)公共事件處理。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化立足于產(chǎn)業(yè)多元化，公共安全事件的不確定性、難以預(yù)見性和迅速擴散性等特征，客觀上要求應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展以科技力量為支撐點和推動力，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品多元化可以有效的提供有效的公共服務(wù)，使政府更好的應(yīng)對公共安全事件。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化的意義：有利于合理發(fā)揮政府和市場的作用；有利于培育新的經(jīng)濟增長點；有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與優(yōu)化。

三、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化可行性分析

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是政府為滿足公共需要而提供的一種公共產(chǎn)品，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是政府應(yīng)對公共危機應(yīng)急管理體系中運用到的一種社會資源，以政府為主導(dǎo)，在資金和政策支持下，將這些產(chǎn)業(yè)民營化，政府通過夠買民營企業(yè)的應(yīng)急產(chǎn)品，向社會提供服務(wù)，從而減少政府治理公共危機成本。

（一）從政策角度

當(dāng)前我國處于突發(fā)事件高發(fā)期，政府側(cè)重于應(yīng)對公共突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的建設(shè)與完善。2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出建立健全應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警體系和應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥及緊急配送體系，完善應(yīng)急工作程序，確保應(yīng)急所需物資和生活用品的及時供應(yīng)，并加強對物資儲備的監(jiān)督管理，及時予以補充和更新。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈。2009年《關(guān)于加強工業(yè)應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》提出依據(jù)國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合應(yīng)對相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急工業(yè)產(chǎn)品需求，編制并實施工業(yè)產(chǎn)品應(yīng)急保障能力建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)產(chǎn)品應(yīng)急準(zhǔn)備、生產(chǎn)和供給能力建設(shè)，工業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)應(yīng)急工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)，履行應(yīng)急社會責(zé)任。因此，從不斷完善的突發(fā)事件應(yīng)急管理機制分析，我國政府越來越關(guān)注應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅在資金與政策上支持，還賦予應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律效力，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時也為我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化提供政策與法律的可能性。

（二）從理論角度

民營化指政府將持有權(quán)益轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。薩瓦斯指出民營化可以改善政府公共服務(wù)提供的績效，提升政府公共服務(wù)職能。歐文·休斯認(rèn)為民營化改革本質(zhì)上是個政治問題，它需要政府進(jìn)行管理，并對民營化進(jìn)行了總結(jié)。蓋伊·彼得斯提出市場化模式，主張在人事、財政等方面進(jìn)行改革，破除政府壟斷供給。在公共服務(wù)業(yè)民營化理論指引下，將部分應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化，在政府的主導(dǎo)下，企業(yè)擴大應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模，可以改善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)在我國分布不均衡現(xiàn)象，從而為應(yīng)急管理提供物質(zhì)保證。當(dāng)前我國公共突發(fā)事件頻發(fā)，政府公共管理環(huán)境變化，需要政府不斷地調(diào)整公共突發(fā)事件應(yīng)急管理策略，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于動態(tài)的過程。新公共管理理論認(rèn)為主張將一些公共部門私有化或者公共部門與私營部門合作，這樣可以提高公共部門競爭力，解決效率低下的問題。政府將競爭機制引入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高應(yīng)急產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)競爭力，提高企業(yè)生產(chǎn)效率，促使企業(yè)生產(chǎn)出科技含量高的應(yīng)急產(chǎn)品，并在市場化過程中淘汰落后的產(chǎn)品，使應(yīng)急產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

四、結(jié)語與展望

文章通過研究國內(nèi)學(xué)者關(guān)于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化的構(gòu)想，只是理論的初步設(shè)想。如何將應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化，在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)民營化過程遇到的實際問題以及規(guī)避風(fēng)險問題也有待探索。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕鄭勝利.我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與展望〔J〕.經(jīng)濟研究參考，2010，（28）：10-17.

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〔責(zé)任編輯：杜 宇〕