論我國探索建立與行政區劃相分離的司法管轄制度

鄧娜

摘 要：黨的十八屆三中全會提出探索建立與行政區劃相分離的司法管轄制度受到廣泛關注。弊端重重的司法地方化現狀敦促了這一制度的提出，而這一制度的建立的確意義重大。在制度設計上，以美國法院和我國海事法院的體制為分析視角，對二者有選擇性的借鑒，從建立與行政區劃相分離的巡回法院體系、建立地方法院的提級管轄機制、建立司法系統兩級財政保障機制、建立全新的法官任免與監督機制這四個方面對這一制度進行構建。

關鍵詞：與行政區劃相分離；司法管轄制度；海事法院體制；美國法院體制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.021

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2014）01-0093-05

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）公布以來，探索建立與行政區劃相分離的司法管轄制度受到社會公眾廣泛熱議。《決定》提出，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。中央之所以探索建立這一制度，有其深刻的社會背景。

一、司法地方化敦促與行政區劃相分離的司法管轄制度的提出

我國現行法院體制形成于20世紀50年代中期，因此可以說具有明顯的計劃經濟時代的烙印。然而隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和改革開放的不斷深入，這種體制的弊端也日趨明顯，法院“塊塊”式的管理模式導致司法地方化成了久治不愈的痼疾。所謂司法地方化，是指法院的人財物受制于地方，難以依法獨立公正行使審判權[1]。由于受司法地方化的影響，我國基層司法環境欠佳，極大地干擾了依法獨立公正地行使審判權。

（一）司法地方化的具體表現

1. 機構設置地方化。我國法院系統中，只有最高人民法院屬中央法院，其余法院除專門法院以外均屬地方法院。按照憲法和人民法院組織法的規定，我國地方法院是以行政區劃為基礎設立的，分為高級人民法院、中級人民法院、初級人民法院，也就是說，我國法院的司法管轄區和地方政府的行政管轄區是一致的。

2. 法官產生地方化。我國地方法院的法官是由地方人大選舉或任命產生，在嚴格的戶籍管理制度下，全國絕大多數地方法院招考法官幾乎都要求有本地正式戶口，《中華人民共和國法官法》在法官任職回避的范圍中也并未規定本籍回避，因此，可以說中國絕大多數法官都在自己家鄉所在地法院工作。我國法院的人事權是由地方掌控的，法官的編制由地方確定，工資、福利待遇由地方發放，子女入學、家屬就業等一系列關系其切身利益的問題都取決于地方，實際上，這種現實條件下，法官實際已變成“地方法官”。

3. 經費來源地方化。在財政支出上，地方各級法院的經費開支列入同級政府預算，由地方財政撥付；在行政配給上，法院無論購買車輛還是修建辦公樓，都需要地方政府的批準。因此，法院在司法審判中容易受到地方政府牽制，在這種條件下，各級法院很難不聽命于地方政府。

4. 隸屬關系地方化。根據我國憲法、人民法院組織法和選舉法的規定，各級法院向同級人大負責，接受同級人大及其常委會的監督。各級法院之間，只有法律上的監督關系，并無行政上的領導關系，地方各級法院隸屬于同級權力機關。這種體制設計，無疑強化了法院的地方化，削弱了國家司法的統一性。

（二）司法地方化的弊端

1. 法院功能發揮受限。在司法地方化的現狀下，法院的功能發揮受到嚴重限制，司法權制約行政權的現實效果令人堪憂，行政訴訟受案率低、原告勝訴率低、判決結果執行難等問題已經是困擾我國行政訴訟制度的主要因素。法院常被視為普通行政機關，不得不承擔強制拆遷、招商引資、包村扶貧等與審判職能無關的工作，而本身的打擊違法、維護正義的功能卻受到限制，這也使得人們往往熱衷于通過上訪等形式來實現個案正義。

2. 司法獨立公正虛置。在司法地方化的現狀下，法院與行政機關存在著千絲萬縷的聯系，其人事、編制、財政等工作都由行政系統統一管理，在這種體制下法院和法官的獨立審判很難保證。而在法院經費由地方政府掌控這一現實下，法院的裝備、辦案經費、辦公條件等會因其當地的經濟發展及財政收入狀況不同而大相徑庭，這就導致了法院經費與地方財政融為一體。這樣一來，法院在審判時對法律的適用上就會可能傾向于圍繞政府工作大局展開，為經濟建設保駕護航，其司法獨立性和中立性無疑受到影響。“司法公正的重要保障在于司法的獨立，司法獨立是司法公正的基石”[2]。在司法非獨立的現實下，地方政府隨時可能對法院的審判工作進行干預。

3. 司法權地方化嚴重。司法權本是中央事權而非地方事權，從世界各國的做法來看，法官絕大多數都是由國家任命，而非地方選舉，同時其地位相對較高，也能避免地方勢力干擾。然而在我國，除最高人民法院以外，所有地方各級法院的院長，都由同級人大選舉產生；副院長、法官等人選，由同級法院院長提請同級人大常委會任命[3]。這種任命方式，使法官對國家整體的認同感和使命感受到削弱，他們往往認為自己只是地方的法官而不是國家的法官，效忠于地方成為他們的最高行為標準。同時，在地方行政權頻繁對司法權進行干擾的情況下，地方司法部門已近乎快成為地方的“附屬部門”。在這些現狀下，中央司法權受到嚴重分化，很難保持國家司法權的統一。

二、探索建立與行政區劃相分離的司法管轄制度意義重大

（一）重塑司法公正權威，獲取民眾信任

一個國家司法權是否權威、能否取得民眾信任的標準在于，當一個普通民眾在權利受到侵害時其是否愿意或者說其是否首先考慮到的是通過訴諸司法渠道來維護自身的權利。目前我國存在一些熱衷于通過上訪等形式來實現個案正義的現象，這其中的不少案件是普通民眾和地方政府之間發生了糾紛，地方政府進行屏蔽和干擾，造成司法不公，在司法渠道無法解決的情況下，當事人只能訴諸于上級行政官員的批示來實現正義。若建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度便能規避這種現象，在地方法院無法解決的情形下，普通民眾可以訴諸于與行政區劃相分離的司法機關，以最終使其權利得到維護。無疑，這一舉措對于重塑司法公正權威，建立全新的司法形象，取得民眾信任具有深遠意義。

（二）落實憲法第126條，推進依法治國

《中華人民共和國憲法》第126條規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。也即憲法明確規定了我國司法的獨立性，但事實上，這一條文在我國法治實踐中被大打折扣。法治國家建設的目標是為了實現控制權力和保障人權，為此，必須有依法獨立公正運作的司法，否則，所謂的依法治國只不過是一個空中樓閣[4]。建立與行政區劃相分離的司法管轄制度能在一定程度上擺脫地方行政權對司法權的干擾，真正實現司法獨立和司法公正，實現法治中國。

（三）維護國家法制統一，構建新型中央地方良性互動關系

建立與行政區域適當分離的司法管轄制度對于維系國家的法制統一，建構新型的中央與地方之間的良性互動關系有著重大意義。正如前文所言，司法權是中央事權，地方法院是中央設置在地方的審判機關，并非地方的附屬部門，倘若建立與行政區劃適度分離的司法管轄制度，將在一定程度上擺脫地方行政權對司法權的干擾，真正實現司法獨立，統一國家司法權。只有在司法權統一的前提下，才能維護國家法制統一，建構一種地方司法權與中央司法權良性互動的新局面。

三、探索建立與行政區劃相分離的司法管轄制度設計的思路

（一）以美國法院體制為鑒

因司法地方化而影響司法獨立公正、破壞國家司法統一這樣的問題，世界上推行市場經濟和實行法治的國家幾乎都遇到過。為了同地方保護主義作斗爭，各國形成了各具特色的法院體制，而這其中最具代表性并且于我國最具借鑒意義的當屬法律體制比較完善的美國。雖然與我國單一的法院體制相比，美國的法院體制十分復雜，其實行的是雙重法院系統制，即存在著聯邦法院和州法院兩個復雜的系統，二者相互獨立，但在防止司法地方化方面，也有明顯的優勢和特點。

美國設有與行政區劃相分離的司法區域——司法上訴巡回區與我國類似，美國設有最高法院、地區法院、州法院，其各自司法轄區與行政區劃也是基本對應的，但與我國不同的是，除此以外，美國聯邦政府還設有12個司法上訴巡回區（包括哥倫比亞特區在內），每巡回區內設一個上訴法院[5]。加上一個聯邦巡回區上訴法院，美國通常常設13個上訴法院。除哥倫比亞特區外，各司法上訴巡回區管轄范圍包括3個或3個以上的州，而聯邦巡回區上訴法院管轄范圍包括所有州。上訴法院的法官在其轄區范圍內大城市巡回開庭，主要受理對該區內地區法院判決的上訴。在任意一個聯邦問題的案件中，往往上訴法院的判決就是終審判決，只有極少數具有代表性的案件能夠受到最高法院再審。通過這樣的體制設計，巡回區法院就與地方行政區劃完全分離，并且其經費來自于中央財政，這樣其能夠在很大程度上擺脫地方保護主義的干擾，防止司法權的地方化。

美國司法管轄權的劃分有利于防止司法地方化，與我國法院體制比較，美國州法院的經費來源、法官任命也都是由州議會決定，卻并沒有產生地方保護主義，其關鍵是司法管轄權的劃分[6]。美國聯邦法院與州法院雖然相互獨立，但有部分共同管轄權，并且很多情況下相互合作。美國法律規定，若訴訟的雙方是不同州的公民，除合同有約定以外，當事人可以請求把案件轉于聯邦法院起訴；若訴訟雙方是同一個州，不同市、縣的公民，當事人可以在州地方法院起訴。聯邦地方法院、聯邦上訴法院經費劃撥、法官任命都是由中央政府決定，與地方政府無關。州地方法院經費的劃撥和法官的任命都是由州議會決定，與各市、縣政府無關。這樣，可以避免了地方行政權干預司法權、地方保護主義嚴重的弊端。

（二）以我國海事法院體制為鑒

我國是世界上少數幾個專門設置海事法院的國家之一，在避免地方保護主義干擾、維護海事審判權的獨立公正等方面具有獨特優勢和成功經驗。

1. 海事法院的司法管轄范圍脫離了一一對應模式。和地方法院與相應的行政區域一一對應不同，海事法院管轄權是以河流為坐標系進行劃分的，實行長臂管轄，其管轄權一般會擴及所在省、直轄市甚至更大的區域范圍，而并不局限于所在城市的范圍內。這種管轄模式的明顯優勢在于，能保證海事法院少受地方保護主義的干擾，保持中立地位，使其能真正以國家法院而非地方法院的身份公正獨立地處理案件，而且便于其在案件審理、執行過程中與管轄范圍內各地的協調，為其獨立、公正地開展審判工作創造了條件。如武漢海事法院，其轄區跨6省1市（江蘇、江西、安徽、湖南、湖北、重慶、四川），在防止地方行政權干擾方面成績斐然。而海事法院的這一體制特點也符合WTO規則關于司法救濟機構必須真正獨立的要求[7]。

2.海事法院的經費來源有利于保障法院的中立地位。海事法院本屬于中級法院建制，但由于其司法管轄權的跨區域特征，其人財物均由所在省進行管理，其日常經費列入省級或副省級（市級）財政主管部門的一級預算單位中，辦公經費、人員工資等基本經費支出，按照海事法院定額標準編制預算，由其所在地區省級或副省級（市級）財政部門核定后逐月撥款，而涉及物資裝備、基本建設等行政配給方面的專項經費，根據其預算，經審核后撥付。這樣，在經費來源方面，即便不能在海事法院所在省、市內完全消除地方行政權的影響，但在其管轄范圍內的其他省、市可以說基本不再有此問題的顧慮，這避免了地方法院以為地方經濟保駕護航之目的而忽略中立地位的弊端。

3. 海事法院法官任免機制有利于防止地方行政權干預。與地方法院領導人員由同級人民代表大會選舉產生不同，海事法院的院長、副院長、庭長、副庭長分別由海事法院所在地的省、市級人大常委會任命，而與其轄區的其他省、市無關。在法官任免機制上，海事法院雖不能完全擺脫其所在省、市行政權控制，但能防止其轄區內其他省、市的干預。因此，這一體制對于去除地方行政權掌控法院人事任免所帶來的弊端意義重大。

（三）對建立與行政區劃相分離的司法管轄制度的思考

美國法院體制和我國海事法院體制對于探索建立與行政區劃相分離的司法管轄制度有不少值得借鑒之處，筆者在充分尊重國內法治環境和文化傳統的基礎上，對美國法院和我國海事法院體制設計有選擇性的借鑒，就建立與行政區劃相分離的司法管轄制度設計提出以下思路。

1. 建立一套與行政區劃相分離的巡回法院體系。建議在我國現有地方法院體系基礎上，按地理區域將我國劃分為6個司法區，東北、華北、華南、西北、西南、中南司法區，每個司法區設立一個巡回法院，巡回法院直接隸屬于最高人民法院，由中央財政提供經費，法官由中央任免，是與地方法院并行的另一套法院體系。并且每一巡回法院分配一名最高人民法院的法官作為指導。巡回法院的法官在其轄區內固定的大城市巡回開庭，主要受理部分行政案件和跨行政區域的民商事案件。在這兩類案件中，當事人有自主選擇權，既可向符合條件的地方法院起訴，也可向巡回法院起訴，同時再在中央設一巡回上訴法院作為巡回法院受理案件的上訴法院。這一體制設計有以下三點優點：第一，建立在原有司法體制基礎上，并未將原有的地方法院體制打亂重組，能夠最大限度地減少構建這一全新司法體制的行政成本；第二，行政案件和跨區域民商事案件賦予當事人自主選擇權，能夠避免地方行政機關在行政案件中進行干預，以及地方法院在跨區域民商事案件中偏向其本區域的一方當事人的問題，促進司法獨立公正；第三，這種體制下因當事人有自主選擇權，能夠在巡回法院與地方法院之間形成競爭，減少司法尋租腐敗，提高審判質量與審判公正性。

2. 建立地方法院的提級管轄機制。要防止司法地方化，除建立巡回審判機制外，還應建立地方法院的提級管轄機制，即在訴訟中訴訟雙方為跨行政區域的公民時，當事人應享有自主選擇權。若訴訟雙方是同一個市不同區、縣的公民，除合同約定外當事人可以選擇向地方中級法院起訴；若訴訟的雙方是同省不同市的公民，除合同有約定以外，當事人可以選擇向高級人民法院起訴。這樣，可以避免縣、市的初、中級法院在判決中存在偏向于本地一方當事人的現象。當然，當事人也可選擇向巡回法院起訴，但應堅決避免重復起訴。有管轄權的法院應在立案前查明當事人是否已向有管轄權的其他法院起訴，以避免造成訟累，浪費司法資源。

3. 建立司法系統兩級財政保障機制。如前述所提及，法院經費來源地方化是產生地方保護主義的直接動因之一，因此，改革目前四級審判機關經費來源實行的“分級管理、分級負擔”，建立新的法院系統財政保障機制勢在必行。建立司法系統的兩級財政機制是解決這一問題的可行性措施，即國家財政保障最高人民法院和高級人民法院的經費，省級財政保障中級人民法院和初級人民法院的經費。兩級財政的司法保障資金均納入年度財政預算，每年按照一定的比例增長。這一體制設計有以下兩大優點：第一，我國共有3 500多個法院、近20萬法官，若所有法院的人財物都由中央統一管理，操作上尚有一定難度，而這樣的保障機制既可避免產生地方保護主義，又不至于使中央一級和省一級財政壓力過大；第二，將初、中級法院的經費來源劃歸省級財政，能避免縣、市級行政權對司法權的干預，將高級法院的經費來源劃歸中央能避免省級行政權對司法權的干預。

4. 建立全新的法官任免與監督機制。法官的任免與監督權歸屬于同級權力機關強化了司法地方化的產生，因此，有必要建立一套全新的法官任免與監督機制。在這一體制構建上，宜通過將法官的任免權收歸司法系統內部，監督權由地方權力機關掌握，以此杜絕地方行政權的干涉。具體操作上，全國人民代表大會常務委員會設立國家法官委員會，審議全國法官的資格條件并對各級人民法院的法官實行監督；最高人民法院的法官由全國人大常委員會甄選、任免、監督；最高人民法院甄選、任免各高級人民法院法官，同時由各省人大及其常委會對同級人民法院法官實行監督；高級人民法院甄選、任免中級人民法院法官，同時由各市人大及其常委會對同級人民法院法官實行監督；中級人民法院甄選、任免初級人民法院法官，同時由各區、縣人大及其常委會對同級人民法院法官實行監督。歸結為一句話，即上級法院任免下級法院的領導人員、法官，同級人大及其常委會負責監督，同時，不管是最高人民法院還是地方法院系統的法官，任職時都應回避本籍，并且在就職時應進行宣誓。這樣設計的合理性在于，既可避免地方保護主義的干擾，促進司法獨立公正，又能將法官任免收歸于司法系統，促進國家法制的統一。

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責任編輯：張淑瑛