改革創新開創財政支農事業新篇章

今年是全面深化改革的開局之年，財政支農工作面臨著全新的形勢，肩負著重要的職責。以改革創新、求真務實的精神，科學把握財政支農工作面臨的新形勢、新情況、新問題，研究明確新時期財政支農改革創新的指導思想、目標任務和工作重點，部署當前和今后一個時期的工作，具有十分重要的意義。

一、“十二五”以來財政支農工作成績顯著

三年來，各級財政和農口財務部門緊緊圍繞保障國家糧食安全、促進現代農業發展和新農村建設，緊密結合發展實際和財政職能，著力推動政策創新、機制創新、投入創新、管理創新，實現了財政支農工作的新跨越，為農業穩定增產、農民持續增收、經濟社會持續健康發展作出了重要貢獻。

（一）政策創新與時俱進，工作廣度不斷拓寬

創新農業可持續發展政策。黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將財政的地位和重要性放到了前所未有的高度。樓繼偉部長強調，要加快完善相關財稅政策措施，推動轉變農業發展方式。2013年，財政部會同水利部、農業部、林業局等部門，在深入研究和反復論證的基礎上，系統地提出了支持農業可持續發展的一攬子政策建議：一是支持農業“休養生息”，轉變農業發展方式；二是支持提高國內農業綜合生產能力，保障國家糧食安全和農民增收；三是支持農業“走出去”，增強農產品國際供給能力。財政支持農業可持續發展戰略思路的提出，是財政支農理念的重大轉變，標志著財政支農工作進入了新的階段，也將推動開啟農業農村發展新的篇章。

創新糧食生產支持政策。圍繞“造良田”，進一步完善小型農田水利建設和農業綜合開發支持政策，啟動實施東北四省區“節水增糧”行動，推動完成高標準農田建設總體規劃編制，積極統籌整合資金，支持高標準農田建設。圍繞“用良種”，進一步完善良種補貼政策，創新支持機制，推動現代種業、民族種業加快發展，提升我國種業核心競爭力。圍繞“施良法”，落實完善基層農技推廣體系改革示范補助政策，項目覆蓋到所有農業縣。啟動農業防災減災穩產增產技術補助，支持冬小麥“一噴三防”等技術推廣。大力支持推廣旱作農業技術，增產效果明顯。甘肅等省大力推廣全膜雙壟溝播技術，玉米畝均增產超過100公斤。這一系列政策“組合拳”，為確保“把飯碗牢牢端在自己手中”奠定了堅實基礎。

創新農業生產經營主體支持政策。明確財政支農項目與農民合作組織對接的政策要求，充分賦予農民合作組織在支農項目實施中的主體地位，為農民合作組織發展增添了新動力。啟動財政支持農民合作組織創新、農業生產全程社會化服務兩項試點。積極探索支持種糧大戶、家庭農場、產業化龍頭企業等新型主體發展。改革完善農機購置補貼政策，以現代農業裝備武裝新型主體。江蘇省省級支持農業產業發展專項資金，向新型主體開放申報，并予以優先支持。河南省開展貸款擔保風險補償試點，破解農民合作社融資難題。四川省推行民辦公助方式，讓農民成為支農項目的直接受益主體、自愿出資出勞主體和建設管理監督主體。這些政策舉措，為加快構建新型農業生產經營體系提供了有力支撐。

創新農林生態建設保護扶持政策。建立草原生態保護補助獎勵機制，13個省區（含新疆兵團、黑龍江農墾）38.3億畝草原納入實施范圍，部分草原開始重現“風吹綠草遍地花”的景象。支持啟動天然林資源保護二期工程，一度銷聲匿跡的野生東北虎重現林海。再次提高了集體和個人所有的國家級公益林生態效益補償標準。出臺林業補貼政策，將育苗、造林、撫育等各環節納入補貼范圍，積極支持林下經濟發展，實現了“種樹與種糧一樣得補貼”。山西、遼寧、河南等省統籌使用資金，支持啟動省級重點生態建設工程，積極構建綠色生態屏障。廣東、江西、浙江等省加大森林生態效益補償投入力度，地方補償標準高于中央財政補償標準。福建省完善下游對上游的生態補償機制，變上游“無償貢獻”為下游“反哺”。各級財政支持農林生態建設保護的政策舉措，努力讓“綠水青山”變成了“金山銀山”。

創新財政支持農村扶貧開發政策。中央財政研究確立了財政綜合扶貧的全新理念，梳理形成了涵蓋一般性轉移支付和專項轉移支付的扶貧政策框架，全面系統反映了財政扶貧政策和資金投入情況。積極改革完善財政扶貧資金管理機制，增強資金正向激勵作用。支持啟動了湖北省恩施市綜合扶貧試點，探索中西部連片特困地區扶貧開發新機制。湖南、貴州、新疆等省區以考評結果為導向，探索建立扶貧資金競爭性分配機制，改變“干好干壞一個樣”的分配方式。

（二）機制創新攻堅克難，內生活力有效激發

深入推動涉農資金整合統籌。經國務院批準，2013年啟動了黑龍江省“兩大平原”涉農資金整合試點，將安排給黑龍江省的77項資金，按性質劃歸為農業生產發展、農村社會發展和扶貧開發3大類，按原渠道切塊分配下達到省，黑龍江省遵循“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”的原則，積極創新資金整合統籌模式，充分發揮資金使用效益，為“兩大平原”現代農業改革創新試驗提供了有力支撐。著力從預算編制環節開展整合。農業專項資金不斷歸并壓減。中央農口部門預算項目支出的清理歸并取得新進展。繼續從預算執行環節推進整合統籌，鞏固和發揮優勢特色產業、“菜籃子”產品、小型農田水利重點縣等多個平臺的作用，推動相關資金的統籌安排。

扎實推進支農資金項目管理機制創新。中央財政將大多數專項資金項目審批權下放到省，調動了地方積極性，增強了地方自主統籌能力。各地也因地制宜完善支農項目管理模式。越來越多的省份將支農資金切塊分配到市縣，并采取有效措施，落實市縣管理責任。內蒙古自治區在“定目標、定方向、定環節，定方式”的基礎上，把具體項目審批權下放到基層。湖北省采取競爭立項電視直播、江蘇省推行網上申報和評審、山東省采取專家打分和當場亮分等方式，把支農項目的立項權交給基層，把選擇權交給專家，把監督權交給社會。

積極支持農口部門重點改革。探索完善新疆兵團預算管理體制，促進兵團增強履職能力。擴大農業水價綜合改革示范，推進小型水利工程管理體制改革。支持實施土地承包經營權登記制度，為農村集體土地流轉、抵押等政策的實施打好基礎。支持啟動國有林場改革試點，減輕林場改革發展的包袱。支持黑龍江兩大國有林區開展停伐試點，推動重點國有林區經營管理體制改革，促進政企分開、企事分離。支持氣象事業改革發展，促進發揮氣象對現代農業發展、生態文明建設和應對氣候變化的基礎保障作用。各地推進農口行業重點領域改革也取得積極進展。重慶市試點設立農村土地交易所，引導農民自愿將宅基地復墾為耕地，置換出原有的建設用地指標，帶動城市資金反哺農村。

（三）投入創新更加深入，保障能力日益增強

公共財政支農投入持續穩定增長。各級財政堅持把農業農村作為支出重點領域，優先給予保障。三年來，全國公共財政農林水事務支出年均增長17.6%，地方財政支農投入呈現快速增長勢頭，形成了中央和地方共同投入的良好局面。

支農投入渠道進一步拓寬。2011年，中央財政出臺了“提取10%土地出讓收益用于農田水利建設”政策，增加了農田水利投入規模。繼續通過水利建設基金、南水北調工程建設基金、國家重大水利工程建設基金、彩票公益金等政府性基金，加大支農投入力度。內蒙古、安徽、湖南等省區率先落實新的地方水利建設基金籌集政策。福建省以中央彩票公益金為引導，整合省級產業發展資金，實行集中投入。

支農投入方式不斷創新。中央財政相繼設立了多項基金，通過市場化運作方式，引導激勵金融和社會資本，合力支持農業及相關產業發展。江蘇省搭建現代種業引導基金、農業產業化龍頭企業擔保基金、農民專業合作社共同基金等信用平臺，帶動金融和社會資本進入農業領域。四川省以擔保為杠桿，撬動金融資本投向農業，發揮了財政資金引導作用。甘肅省財政廳與省農行聯手打造“雙聯惠農貸款”，幫助貧困村農民解決貸款難、貸款貴的難題。

（四）管理創新扎實推進，監管水平穩步提升

同步推進制度建設與資金監管。堅持依靠制度管錢、管人、管事，著力構建科學合理、層次清晰、系統規范的制度體系。制度建設理念由“管好用好資金”向提高管理的前瞻性、針對性、操作性轉變，更加契合基層現狀和實際需要。切實加強執行監管，一方面借助投資評審中心、專員辦等多方力量強化監管，另一方面注重充分發揮審計、新聞媒體、社會輿論的積極作用，形成了上下聯動、內外結合的“立體式”監督檢查體系。各地在創新和強化支農資金監管方面也下了不少功夫。安徽省2013年省級農口部門實現現金零提取，有效防范了財政資金風險。貴州省對中央和省級500多億元涉農資金運行情況進行動態備案監督，提高了涉農資金的監管水平。

扎實推進預算管理改革工作。中央財政逐步擴大提前下達地方的資金范圍和規模，提高地方預算編制的完整性。不斷健全目標責任制、考核制、通報制等有效機制，切實加快預算執行進度。制定結轉結余資金使用政策，積極盤活農業財政資金。不斷完善財政扶貧、小型農田水利、現代農業生產發展、草原生態保護補助獎勵等專項資金績效評價機制，擴大農口部門績效評價項目范圍。扎實推進中央部門預決算和“三公”經費公開。中央農口部門預算管理屢次獲獎，整體名列前茅。黑龍江省在編制專項資金預算時遵循“部門提、財政審、政府批”的程序，明確每個環節的權責范圍。

二、改革創新推動財政支農工作再上新臺階

推進財政支農改革創新，既是推進農業改革創新的重要舉措，也是財政改革發展的重要內容。推進財政支農改革創新，對于解決農業農村發展面臨的突出問題，改善國家農村治理，提升財政支農工作效率，具有十分重要的意義。

（一）財政支農改革創新的總體思路

當前和今后一個時期，財政支農改革創新的總體思路是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立可持續發展理念，堅持底線思維，全面統籌謀劃，突出改革重點，打破發展瓶頸，激發內生動力，努力構建更加科學規范、富有活力、持續發展的支農政策體系，促進加快農業現代化和城鄉發展一體化進程。

可持續發展的核心是正確處理人與自然、人與社會、當期與未來的關系。農業可持續發展并不是一個新提法，古今中外都有論述和實踐。當前把它提到一個突出位置，既是時代要求，也是必然選擇。這一理念有著鮮明的時代內涵：它既要求能夠滿足糧食安全的需要，保證農業產出的數量和質量，又要求合理開發利用農業資源，不超越資源環境的承載力；既強調保持農業生產的競爭力，又強調充分發揮各類農業經營主體的活力；既是對農業生產本身的要求，也是對農業支持保護體系的要求。它涵蓋了農業生產、生態建設、經營體系、裝備技術、管理方式、扶持政策等各個方面。在新時期，推進農業可持續發展，要有全局意識、長遠眼光和國際視野，要切實把握好三個關系，牢牢守住四條底線，努力實現四個轉變。

切實把握好三個關系。一要把握好政策頂層設計與實踐探索的關系。既要從全局高度系統謀劃政策框架和改革路徑，又要注重發揮農民和基層的首創精神，鼓勵大膽實踐，先行先試，“摸著石頭過河”，探索行之有效的經驗。二要把握好改革總體目標與具體政策措施的關系。既要做好中長期改革規劃，又要注重循序漸進，針對階段任務和突出問題細化政策措施，積極穩妥推進改革，不能片面地追求短期、局部利益而犧牲中長期、整體利益。三要把握好政策統一性與政策差異性的關系。既要堅持政策設計的公平、統一，避免出現“政策洼地”，又要注重量體裁衣，提高政策的精準度和指向性。

牢牢守住“四條底線”。一是糧食安全底線，這是經濟社會發展的底線，既要在數量上保障“谷物基本自給、口糧絕對安全”，又要在質量上確保人民群眾“舌尖上的安全”。二是生態安全底線，這是人類文明和可持續發展的底線，要切實保護好賴以生存的森林、草原、濕地、湖泊等資源，實現經濟與環境、人類與自然和諧發展。三是社會安全底線，這是公平正義和社會道德的底線，要不斷加大對貧困地區和農業農村發展的扶持力度，努力促進農民持續增收、農業增產增效，提升農村治理水平，促進城鄉發展一體化。四是資金安全底線，這是財政支農工作的底線，要不斷健全財政支農資金管理制度，強化資金監管，保障資金使用管理安全、高效。

努力實現四個轉變。一是轉變農業發展方式，從粗放型傳統農業向資源節約型、生態友好型農業轉變，促進資源的永續利用和生態的良性循環。二是轉變農業經營方式，從一家一戶分散經營向立體式、復合型現代農業經營體系轉變，促進家庭經營與多種經營主體共同發展，提高農業生產組織水平和經營競爭力。三是轉變農業發展視野，從基本依靠國內生產和國內市場向積極穩妥利用國內、國際“兩種資源、兩個市場”轉變，保障農業可持續發展戰略順利實施。四是轉變財政支農方式，從自上而下、政府主導推動向上下聯動、充分發揮市場機制作用轉變，提升財政支農政策效果。

（二）抓住重點，扎實推進財政支農改革創新

創新政策手段，實現農業可持續發展。貫徹可持續發展戰略思路，當務之急是從轉變農業發展方式入手，著重抓好兩個方面八項試點，推動建立一系列切實、可行、管用的機制。一是有序推進耕地、河湖“休養生息”。今年開始，中央財政將實施一攬子的政策措施。一方面，支持開展耕地修復保護試點。率先在湖南省開展試點，采取改良土壤、調整種植結構等措施進行修復治理，促進實現耕地的合理開發和永續利用。在河北省開展地下水超采綜合治理試點，通過調整種植模式，加強水利建設，創新體制機制，嚴格控制超采，逐步實現地下水開采動態平衡。支持啟動新一輪退耕還林還草，將25度以上陡坡耕地和嚴重沙化耕地逐步退下來。進一步加大濕地保護與恢復的支持力度，選擇若干湖泊和市縣，開展濕地生態效益補償和退耕還濕試點。另一方面，支持生態友好型農業發展。實施保護性耕作支持政策，啟動深松整地試點和玉米、水稻秸稈還田試點；完善科學施肥扶持政策，開展施用配方肥有機肥試點；選擇部分不同養殖品種的畜牧業大縣，開展畜禽糞污等農業農村廢棄物綜合利用試點；支持推廣旱作農業技術，使用高標準農膜和促進殘膜回收。二是支持保障國家糧食安全。一方面，繼續支持增強國內糧食和農業綜合生產能力。支持提高種糧效益，調動農民種糧和地方政府抓糧“兩個積極性”。保持農業補貼政策的穩定性、連續性，著力提高補貼的精準性、指向性。完善轉移支付制度，健全主產區利益補償機制。完善農產品價格和市場調控機制。加強農田水利建設，大力推進高標準農田建設。加快現代種業發展和創新，促進培育推廣一批高產優質新品種。支持農業科技成果轉化和技術推廣服務，增強農業科技支撐能力。支持農產品質量安全追溯體系建設，保障農產品質量安全。另一方面，支持加快農業“走出去”步伐。

創新支持方式，促進構建新型農業經營體系。目前，我國農業轉移人口已經超過2億人，到2020年，預計還將有1億多人轉移出來。與此同時，到2013年底，耕地流轉面積已占家庭承包耕地合同面積的26%。全國登記注冊的農民合作社已達98.2萬家，實際入社農戶7400多萬戶，占農戶總數的28.5%。農村土地、勞動力等生產要素結構的深刻變化，迫切要求支農政策的改革創新。對此，中央領導高度重視，多次強調創新農業經營體系問題，要求加快構建新型農業經營體系，鼓勵農村發展合作經濟。構建新型農業經營體系，為財政支農工作提出了新的命題，開辟了一個有所作為的新領域。一是落實完善項目對接政策。將符合條件的支農項目，交給農民合作組織等新型農業經營主體實施或運行管理，有利于調動新型主體的積極性，提升其自我發展的能力，也有利于實現政策供需對接，提高支農資金效益，推動新型主體向更加規范、更具活力的方向發展。推動項目對接，要在健全機制、規范運作上下功夫，各地要進一步落實對接項目，明確對接要求，公開對接政策；在資產管護、引導信貸支持等方面積極探索，啟動實施農田水利運行管護機制改革試點，并以此為契機，健全項目資產移交和管護機制。二是創新扶持機制。通過財政支農政策創新，推動新型主體發展創新。進一步加大扶持力度，適當擴大財政支持農民合作社發展創新、農業生產全程社會化服務兩項試點實施范圍，完善家庭農場、龍頭企業、合作組織扶持政策，推動適度規模經營，使農民與新型主體的利益聯結更加緊密，農民增收效果更加持續。各地要大膽探索，只要是農民愿意干、群眾能夠受益、對提高農業綜合生產能力有幫助的，都應該積極支持。

創新農林生態保護建設機制，改善生態環境質量。建設生態文明，不僅關乎農業農村發展，而且關乎中華民族的未來。我們要創新財政支持政策，統籌推進森林、草原、湖泊、河流等農林生態保護建設，促進建立生態文明制度體系，實現經濟社會可持續發展。一是改革創新林業生態建設支持機制。要創新天然林資源保護建設機制，以支持全面停止黑龍江重點國有林區天然林商業性采伐為突破口，穩步推進重點國有林區經營管理體制改革；按照“普惠制”原則，探索擴大林業補貼覆蓋面，促進增加森林面積，提高森林覆蓋率；創新森林生態效益補償機制，完善林業國家級自然保護區政策，支持提高森林質量，保護生物多樣性；創新沙化土地封禁保護機制，總結試點經驗，促進改善西部地區生態環境。二是改革創新農業生態保護支持機制。要大力推進南方草地利用，這是發展節糧型畜牧業的重要途徑，通過支持開發優質牧草，發展草食畜牧業，進一步優化畜牧業產業結構，緩解“人畜爭糧”的矛盾。大力支持草原生態保護，發展舍飼飼養，實現“草原減畜、牧區增肉、牧民增收”目標，促進草原畜牧業轉型升級。三是創新水利改革發展支持機制。要充分發揮市場機制作用，深入研究和創新保障國家水安全的財政支持機制。堅持節約優先方針，運用價格杠桿，改革農業用水制度，促進農業節約用水，提高水資源使用效率。改革完善水利投融資體制，探索運用積極有效的措施，推動、鼓勵、引導社會資本投入水利建設。突出中央財政支持重點，集中力量支持南水北調等重大水利工程建設，以及重點民生水利、農田水利、高效節水灌溉、水資源涵養保護、水土保持流失治理等，著力擴大環境容量和生態空間。

改革創新扶貧機制，完善扶貧資金使用管理。“小康不小康，關鍵看老鄉”。近年來，各級財政把支持扶貧開發作為重點，大幅度增加財政扶貧投入，但資金使用效果有待進一步提高。要樹立綜合扶貧的理念，著力推動財政扶貧資金使用管理機制創新，促進提高扶貧工作的效率和質量。一是做到兩個對接。一方面，推動政策與對象對接。建立瞄準機制，使政策瞄準貧困地區和扶貧對象，保證扶貧措施到村到戶。另一方面，推動需求與資金對接。準確了解農村貧困人口的需求，按照需求導向調整完善政策，選擇適宜的資金使用方向。做到兩個對接，才能夠實現精準扶貧，對扶貧資源進行精確化配置，對扶貧對象進行精準化扶持，確保扶貧資金真正用到扶貧對象上，真正用在貧困地區。二是抓好兩個結合。一方面，扶貧開發與區域發展相結合。將扶貧開發與促進生態文明建設、新型城鎮化緊密結合，鼓勵各地立足區域發展實際，以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺，集中力量解決突出貧困問題，使扶貧對象在區域發展中減貧脫貧。另一方面，財政扶貧與社會扶貧相結合。建立多元投入機制，在增加財政專項扶貧資金的同時，發揮財政資金的杠桿作用，引導社會投入，促進財政扶貧開發政策與其他政策的有效銜接，形成扶貧開發合力。三是實現兩個提高。一方面，提高扶貧對象自我發展能力，積極支持扶貧對象發展特色優勢產業，提高扶貧對象就業創業能力，不斷增強“造血”功能。另一方面，提高扶貧對象生產生活水平，加強農村基礎設施建設，大力發展農村社會事業，解決好扶貧對象最關心、最直接、最現實的利益問題。

改革創新管理機制，提高支農資金使用效益。要堅持績效導向、公開透明、多元監管、健全制度的原則，著力創新支農資金分配機制、資金整合統籌使用機制、項目管理機制和資金監管機制，改進完善預算管理制度，提高支農資金管理的科學化、規范化、信息化水平。一是構建涉農資金整合統籌的長效機制。改革的重點在于理順體制，關鍵在于合理配置部門職能。要遵循“先易后難、以點帶面、上下聯動、逐步推開”的原則，積極穩妥地推進。首先，深入推進黑龍江省“兩大平原”整合試點，在中央與地方事權劃分、政府與市場邊界劃分、涉農資金項目設置、涉農部門職責分工、涉農資金管理運行機制等方面，通過實踐進一步總結提煉可復制、能推廣的經驗。其次，以農田水利建設為重點，推動預算執行環節的整合。按照“中央引導、地方為主”的原則，鼓勵和支持各地在科學規劃的基礎上，對性質相同、用途相近的相關資金進行統籌安排，集中力量成規模推進高標準農田建設。第三，推進預算編制環節的整合，從源頭上進行涉農資金的清理歸并。目前，應對能夠整合的涉農專項，從預算編制環節盡量進行整合歸并。對于打捆、拼盤式的歸并項目，抓緊制定整合后的管理辦法，按照一個辦法進行分配、管理，逐步實現由形式整合向實質整合轉變。需要強調的是，資金整合要特別注意發揮主管部門作用，與部門職能作用相銜接。二是探索PPP模式、政府購買服務等在農業農村領域的運用。PPP模式與政府購買服務，主要目的都是更好地利用社會資金推進社會事業發展。PPP模式是對傳統“政府包攬式”的機制變革，關系到轉變政府職能、創新預算管理、整合社會資源等多個方面。雖然典型PPP模式主要應用于城市基礎設施方面，但PPP的理念對于創新財政支農機制、吸引社會資本投入農業基礎設施建設具有重要啟示。政府購買服務的目標是促進推動“養人辦事”向“辦事不養人”轉變。農業農村領域已經有一些PPP模式和政府購買服務的范例，有的很有特點，有的也需要進一步改進，希望各地認真總結，大力推行。三是推進支農項目管理模式改革。一方面，下放審批權限并切實加強下放后的資金監管。中央財政將進一步推動涉農項目審批權限下放，賦予地方更大的靈活度和自主權，各地也應將適合基層管理、決策的項目審批權下放到縣。同時，加強審批權限下放后的管理，在資金分配中引入績效評價，逐步建立以結果為導向的資金分配機制，逐步整合統籌各個信息平臺，實現財政支農資金的全程監控，并完善縣鄉財政支農資金監督管理職能。另一方面，逐步向農民、向社會“放權”，把更多適宜的支農項目，交給農民、農村基層組織、新型農業經營主體直接建設管理，有關部門主要發揮規劃、技術指導和資金、質量監管作用，進一步增強支農政策效果。

（本文系財政部部長助理胡靜林在全國農業財政工作會議上的講話，本刊略有刪節）

責任編輯：宗宇翔