關于完善農村土地承包制度的若干問題

一、切實貫徹落實“長久不變”的要求

穩定土地承包關系是農村土地政策一以貫之的重要取向。十七屆三中全會提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，十八屆三中全會進一步強調穩定農村土地承包關系并保持長久不變。把“長久不變”的要求落到實處，既是當前的迫切任務，更事關長遠發展。

1.明確“長久不變”的土地承包周期為70年。改革開放以來，農村土地承包期一直呈延長趨勢。從改革之初土地承包合同一年一定到確定15年的土地承包期，再到二輪承包將土地承包期延長30年，都明確體現出穩定土地承包關系的政策取向。“長久不變”之后是否需要規定土地承包期，或者就以長久不變的規定替代具體的土地承包期，目前各方的爭議還比較大。從實現政策目標而言，只要能穩定農民預期，不設具體土地承包期限，或者是以目前的30年為一個承包周期，本質上并無區別。但為了保護農民土地利益，也為了土地資源管理、土地承包管理等方面的操作便利，設置具體承包期限的辦法更為可行。建議可參照城市建設用地使用權70年的規定，明確“長久不變”的土地承包周期為70年，并且在一個承包周期屆滿后，符合條件的承包者的承包周期自動延長。

2.實行“長久不變”與土地確權登記頒證掛鉤。在什么樣的基礎上實現“長久不變”，存在著是與二輪土地承包還是與土地確權登記頒證相掛鉤的不同選擇。我國不同地區土地承包模式差異較大，除了比較常見的“大穩定、小調整”模式之外，還存在“生不增、死不減”、“大調整、大變動”等不同做法，大部分地區都存在不同程度的調整土地行為，二輪承包時很多歷史遺留問題也未得到有效解決，這些地區很多群眾對土地調整還有較強預期，特別是寄期望于二輪承包期結束后再調整一次土地。如果是在二輪承包的基礎上“長久不變”，可能會因難以處理好穩定的調整關系而引發矛盾，影響農村社會穩定。2013年中央提出用5年時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證的要求，有105個縣（市、區）開展了試點，這是強化農民土地承包經營權物權保護的重要措施。建議把“長久不變”與土地確權統籌考慮，允許群眾在民主決議的基礎上對土地適當微調，妥善解決好歷史遺留問題，在此基礎上確權登記頒證，同時宣布“長久不變”，自此之后土地不再調整，相對長時期解決問題。

3.做好“長久不變”與土地流轉期限規定的銜接。這與流轉土地的基礎設施建設、地力培肥、耕地質量提升、產業發展方向和定位密切相關。由于《農村土地承包法》和《農村土地流轉管理辦法》明確規定土地流轉期限不得超過承包期的剩余期限，目前各地土地流轉期限普遍較短，導致土地流轉關系不穩定、土地流轉行為短期化。實行“長久不變”后，土地流轉雙方可以簽訂相對較長期限的流轉合同，以保障土地流轉關系相對穩定。因此，建議可結合對“長久不變”下土地承包周期為70年的考慮，支持流轉雙方簽訂期限相對較長的土地流轉合同，形成長期穩定的土地流轉關系，便于強化農業基礎設施建設，確定產業發展方向，平等保護土地流轉雙方的合法權益。

二、健全完善土地承包經營權流轉制度

土地承包經營權流轉對于適度規模經營的形成和新型農業經營主體的發育影響重大。近年來，農村土地流轉速度加快，截至2013年底，全國耕地流轉面積達到3.4億畝，流轉面積占家庭承包耕地總面積的比重為26%。但在土地流轉加速的同時，也出現了不少新情況、新問題，需與時俱進明確和完善相關政策措施。

1.進一步明晰土地承包經營權流轉相關概念。在目前的法律法規和政策文件中，都采用的是籠統的土地承包經營權流轉的提法。但從理論上分析，土地承包經營權實際包含了承包權和經營權兩種不同的權利內容，在轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等流轉形式中，只有轉讓等少數流轉方式涉及到承包關系的變化，轉包、出租等占據主導地位的流轉方式并不涉及土地承包關系變化。從實踐情況看，土地流轉中采用轉讓方式的情況很少發生。目前采用轉讓方式流轉的土地不到流轉總面積的4%，絕大部分情況下土地流轉并不影響原有承包關系。從農業現代化的要求看，無論是推進農業適度規模經營，還是提高土地產出率、勞動生產率和資源配置效率，關鍵都在于用活土地經營權，而與承包權沒有必然聯系。為進一步明晰土地流轉政策、細化土地流轉服務，建議今后在相關政策文件中，除涉及到土地承包關系變動的轉讓等流轉方式外，明確用土地經營權流轉來替代土地承包經營權流轉的概念表述。

2.正確引導工商資本流轉土地的行為。企業經營是我國農業經營方式的組成部分之一，工商企業是參與農村土地流轉的重要主體。工商企業參與土地流轉有助于解決現代農業發展急需的資金、技術、人才等迫切問題，但同時也容易形成助長耕地“非糧化”和擠壓小農利益空間等問題。應正確引導對工商資本流轉土地參與農業經營，興利除弊，重點引導工商資本到農村發展資本密集、技術密集、人才密集型的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。與此同時，還應未雨綢繆探索建立防控工商資本參與土地流轉潛在風險的有效機制：一是要明確進入門檻。工商資本流轉農地達到一定規模的，需要具備應有的農業經營能力并經農業等部門認可。二是經營要遵守法律。國土、農業等部門要加強執法，對工商企業的土地利用進行監控，確保不改變土地用途。三是要提前防控風險。借鑒部分地區設立土地流轉風險保障金或準備金制度的辦法，建立健全土地流轉風險防范機制。

3.扎實穩妥開展土地承包經營權抵押、擔保。黨的十八屆三中全會《決定》明確賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權能，這是重大的政策突破與創新，有利于發揮土地承包經營權的融資功能，擴大農村有效擔保物范圍，緩解農業農村發展融資難題。要按照中央的要求，扎實穩妥開展農村土地承包經營權抵押、擔保。一是明確土地承包經營權抵押、擔保的政策界限。土地承包經營權抵押、擔保的客體是使用權，農戶利用自有的土地承包經營權，其他主體利用合法取得的土地承包經營權抵押、擔保，均不改變土地的集體所有性質，不改變集體與農戶之間的土地承包關系。二是切實防范土地承包經營權抵押、擔保的潛在風險。為防止土地承包經營權抵押、擔保造成金融風險、經濟風險和社會風險，建議進一步明確，相關主體用于抵押的只能是自有或合法取得并已經支付流轉費用的土地承包經營權，用于抵押、擔保的土地承包經營權不能超過一定比例（如成都市規定抵押的承包地不超過農戶承包地面積的2/3），用于抵押、擔保的土地承包經營權的期限最長不能超過20年（參照《合同法》第二百一十四條關于租賃期限不得超過20年的規定），政府通過設立保證基金等形式來防范風險。

4.規范引導農村土地承包經營權入股的行為。股份合作是土地流轉的形式之一，估計2013年底，采取股份合作方式流轉面積占土地流轉總面積的7.4%，所占比重不高，但增長速度較快，同比增長了53.4%。目前的政策法規對土地入股的要求比較嚴格，《農村土地承包法》明確規定，“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。從政策內涵看，對入股的主體有限制，只能是在承包方之間；對流轉的目的也有規定，只能是從事農業合作生產。黨的十八屆三中全會《決定》明確，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，進一步拓寬了土地承包經營權入股的范圍。為防范農民入股工商企業等法人之后，因法人經營不善倒閉導致農民失去土地承包經營權，建議進一步明確，農民土地入股不得改變原有土地承包關系，即使企業倒閉破產清算，因此受到影響的也只是有限年度的土地使用權。與此同時，在程序上還應盡到告知義務，在土地流轉時向農戶警示土地入股企業的相關風險。

三、逐步探索建立承包經營權退出機制

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。在農民變市民化的過程中，必然要涉及到農村的土地等財產權益的退出問題。目前我國的城鎮化率已經達到53.73%，未來一個時期到達城鎮化高峰時，這一比例可能會超過70%，還有幾億農民將要進城。進城農民退出土地承包經營權，包括退出土地經營和退出土地承包兩個層次。隨著農村土地流轉機制的建立健全，進城農民通過依法自愿有償流轉土地來退出經營已經沒有制度障礙，但是否退出、如何退出土地承包還需要深入研究。

1.是否退出應尊重進城農民的意愿和選擇。目前，《農村土地承包法》僅規定在全家遷入設區的市，并且轉為非農戶口的情況下，應當將承包地交回發包方。但由于我國“候鳥型”的農村勞動力轉移和不徹底的城鎮化模式，只解決了轉移農民的就業問題，2.34億被統計為城鎮人口的農民工及其隨遷家屬實際上遠未市民化。因此，我國只能是有條件、有步驟地逐步建立進城農民的土地退出機制。一是堅持以戶作為退出的基本單位。農戶是農村最基本的生產生活單元，也是土地承包的基本單位，即使個別或部分成員遷入城市，農戶作為承包主體依然存在，因此應堅持以農戶而非個人作為土地退出的基本單位。二是農戶退出要具備充分的前提條件。考慮到承包地還承擔著農戶基本生活保障和社會“穩定器”的功能，因此除了全家遷入城市之外，還應把是否具有穩定的就業、收入和享受平等基本公共服務作為退出承包地的前提條件。是否退出要充分尊重農民的意愿。即便具備了退出承包地的硬條件，也應尊重農民的意愿和選擇，并設置一定時間作為過渡期，不急于收回農民承包地。

2.明確退出承包地應由集體給予經濟補償。《物權法》明確了土地承包經營權的用益物權性質，這是農民的一項重要財產權利，應對農民退出承包地給予相應的經濟補償，并作為重要前提條件。一是以集體經濟組織作為補償主體。鑒于承包地屬農民集體所有，集體經濟組織處于所有權主體的地位。因此，進城農民交回承包地的，要由集體給予補償，包括補償標準、補償條件等具體規定，應充分尊重集體經濟組織的主體地位。對于經濟困難的集體經濟組織，國家可以給予支持，但不能“越俎代庖”替代集體的功能作用。二是以省為單位制定具體的退出辦法。由于各地經濟社會發展狀況和土地承包具體辦法差異較大，可以省為單位，依據國家法律和政策，制定對全家進城落戶農民土地承包經營權有償退出的具體辦法。

3.統籌考慮土地承包經營權的繼承與退出問題。目前，我國農村土地承包相關法律法規和政策并未明確對土地承包經營權繼承的規定。但由于農村土地承包以戶為基本單位，只要農戶作為承包單位存在，而不論戶中單個成員的變化，土地承包經營權就會一直延續。因此，盡管法律法規未對土地承包經營權的繼承做出規定，但實際上已經包含有對土地承包經營權在農戶家庭內繼承的認可。只有在農戶全家喪失集體經濟組織成員資格的情況下，土地承包經營權的繼承才成為問題。建議可把土地承包經營權的繼承與退出問題統籌考慮，通過退出的方式來解決喪失集體成員資格農戶的承包地問題。

四、健全符合現代農業需求的土地制度

與傳統農業相比，現代農業有著完全不同的組織制度、產業形態和生產目標，資源配置方式發生了重大變化，對土地制度提出了新要求。

1.確保土地規模經營在“適度”范圍。當前我國推進土地規模經營，對于解決“誰來種糧”問題、保障農產品供給、對接現代農業生產要素和增加農業生產者收入具有重要意義。但人多地少的基本國情、農情，決定了我國的規模經營要把握好“適度”問題。土地適度規模經營既有量的問題，也要體現出質的提高。因此，我國規模經營的目標既要追求勞動生產率，更要追求提升土地產出率，而且國家的政策導向更應強調和鼓勵提高土地產出率。土地適度規模經營要體現出量的要求。土地適度規模經營不是簡單的“歸大堆”，經營規模也不是越大越好。從當前我國的資源稟賦和工農收益看，一年兩熟地區戶均經營50—60畝，一年一熟地區戶均經營100—120畝，較為符合國情。土地適度規模經營要受外部條件制約。土地適度規模經營的推進步伐和規模擴張，要與農村勞動力轉移和市民化的進程，以及農村社會保障體系的健全完善相適應，不能超越或滯后于發展階段。

2.切實解決好設施農業的用地問題。現代農業的產業形態日趨多元，農業用地的范圍也在不斷拓展。規模養殖場和養殖小區等現代畜牧業用地，塑料大棚、日光溫室等設施農業用地，糧食晾曬烘干、農機具停放等農業生產附屬用地，現代農業科技園區、休閑農業用地，這些方面的用地已經大大超過了直接耕作土地的范疇，如何滿足需求要認真研究。落實好已有的政策措施。近年來，國家先后出臺了《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》、《關于促進規模化畜禽養殖用地有關政策的通知》等文件，但在一些地方還難以有效落實。要探索制定出臺新的扶持政策。可考慮在國家年度建設用地指標中單列一塊，專門用于滿足現代農業發展的新需求，并實行差別化的管理辦法。防止出現“搭便車”行為。嚴格政策界限，加強執法力度，堅決制止以設施用地之名行突破國家土地管理政策之實的行為。

（作者單位：張紅宇系農業部農村經濟體制與經營管理司司長；王樂君，農業部辦公廳； 李迎賓、李偉毅，農業部產業政策與法規司）

責任編輯：湯星頤