關于農村土地承包經營的思考及建議

十八屆三中全會提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。本文結合寧夏回族自治區靈武市的情況，就農村土地承包經營權糾紛產生的根源、難點進行分析，并提出相關建議。

一、農村土地承包糾紛產生的根源

靈武市農村土地承包開始于上世紀八十年代初期，第二輪承包采取了順延的辦法。2003年實行農村稅費改革后，靈武市取消了農村“三提五統”及農業稅，減輕了農民負擔，相對增加了農民來自耕地的收入。糧食直補等政策的實施，土地收益得到大幅提高，2013年國家用于耕地的政策性種糧直補畝均收入達到190元左右。農地利益的提升，相應帶來土地承包權的糾紛，一些地方出現分畝必爭的現象。據統計，靈武市2013年農村土地承包經營發生糾紛23 起，盡管都調處成功，但背后一些深層次問題值得深思。

分析靈武市農村土地承包糾紛產生的根源，概括起來主要有：

（一）國家惠農政策的相繼出臺，農業逐漸升溫。農民種田不納糧、不完稅，國家還補錢，原來是多種地多納稅，現在變成多種地多補錢。原來由于土地負擔較重，很多土地無人種無人管，而如今爭田種的多了。農副產品的價格逐漸回升，農業生產所依賴的土地逐漸成為“香餑餑”。

（二）土地資源差距大。第一輪承包以來，家庭人口發生了較大變化，大部分地區一直沒有調整過土地，人均土地矛盾十分突出。許多原來人口多的家庭現在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少、后來娶妻生子，但沒有口糧田。于是出現了一些農民沒有地種，為了維持生機，不得不出門打工或租地耕種。

（三）確權界限不清。受利益驅動，農戶之間常因為田間林木尤其是經濟林木的權屬，或對自己莊稼的影響，而產生糾紛。另外，許多田地之間沒有天然的界限，在分田到戶時人為地埋石為界，在以后的耕種時有的農戶會因為多耕一犁地、多種一行莊稼而引發糾紛。

（四）土地流轉不規范。農村土地流轉絕大多數是依照口頭協議進行流轉的。由于情況容易發生變化，單方毀約的現象屢見不鮮，尤其是有償流轉的，極易造成難兌現，承包農戶的合法權益沒有得到有效保障。有少數農戶簽訂了流轉協議，但因內容不完整、違約責任不明確等原因，難于追究相應法律責任。

（五）征地拆遷補償安置不盡合理。隨著城市化進程的推進和新農村建設的加快，農村土地征占逐步增多，特別是城中村、城鄉結合部和新型園區的規劃建設，因土地補償費標準、失地安置等容易出現分歧，并引發糾紛和矛盾。

二、調處農村土地承包經營權糾紛的難點

（一）成因復雜，時間久遠。農村土地糾紛有的屬于不同歷史時期造成的。原來村、組的土地、會計等資料檔案基本沒有，缺乏相應證據，爭議雙方各執己見，事實難以查清?，F在比較頭痛的是自留地的問題，由于自留地沒有納入承包面積和合同書，土地坐落四界，權屬等都較模糊，一旦發生糾紛，很難取證和判斷。

（二）土地增值，寸土不讓。隨著國家稅費政策的調整，各項惠農政策的出臺，城市化、工業化等項目向農村擴張，農村土地不斷增值。過去的荒山荒地現在也無人愿意讓步，村民為了獲得更大利益，逐步形成了“寸土必爭”的局面。

（三）土地特殊，難于執行。土地作為農業生產的載體，具有分散性、敞開式的特點。同時土地作為農民的最基本生產資料，是農民的“命根子”，因此土地糾紛往往是村組不愿調解，法院不愿受理。有些雖然經過調解或裁決輸了理，但田照種，形成一紙空文。

三、調處農村土地經營承包糾紛的建議

（一）健全調處工作機構。依托鄉鎮財經所組建鄉農村土地承包糾紛調處中心，在財經所中抽調專兼職工作人員任主任調處員、調處員和書記員；各村建立相應機構，配備專兼職人員；各自然村公選一名德高望重的同志為土地承包糾紛調處協調信息人員。

（二）完善調處工作制度。為了規范調處中心的調處行為，要制定農村土地承包糾紛調處中心工作職責、工作原則、調解制度、調處紀律、調處程序、回訪制度、文書檔案管理制度等，用制度規范程序，用制度調處矛盾。

農村土地承包糾紛調處中心的工作職責主要包括：接受鄉鎮人民政府的授權，依法調處本轄區的各類土地承包糾紛。負責矛盾排查，受理申請，調查取證，調解處理，信息上報等工作。宣傳農村土地承包法律法規及政策。

同時，要明確當事人的權利和義務：自主決定接受、不接受或者終止調處。要求親屬調處人員回避。不受壓制強迫，表達真實意圖，提出合理要求。自愿達成調處協議。如實陳述糾紛事實，不得提供虛假證明材料。遵守調處規則和秩序。不得擴大糾紛，激化矛盾。自覺履行調處協議。

（三）規范調處工作程序。

1.申請。發生土地承包糾紛的農戶寫出請求調處的申請，或由調處中心工作人員代為填寫，由農戶簽字。

2.受理 。鄉調處中心接到申請后，依法進行審查，如確屬農村土地承包類型的糾紛，調處中心就可依法受理，并向糾紛雙方當事人下達受理通知書。受理通知書的內容包括參加調解的時間，地點，參加人員，調處的形式等。

3.準備 。由調處中心調處員到發生糾紛的村組進行專訪調查，聽取多方面的意見，并查閱相關的檔案資料，為調處打好基礎；擬定調處方案；通知糾紛當事人調處地點，調處時間。

4.調處 。調處可分為不公開調處和公開調處。不公開調處是指雙方當事人直接到調處中心或村委會進行的調處，參與面比較窄。一般用于證據比較確鑿，雙方很注意面子的糾紛農戶。公開調處是指包括雙方當事人、相關證人、旁聽人員等參與的調處。一般用于比較復雜、需要聽取多方面意見的土地糾紛。調處主要有四個程序，即告知當事人的權利和義務；雙方當事人陳述和舉證；進行調處；達成調處協議。不服的，可以申請仲裁和訴訟。

5.回訪。調處結束后，調處員在十五日內跟蹤問效，調查調處落實情況，督促雙方落實調處協議。

（四）明確調節工作宗旨。

1.以促進農村社會穩定為宗旨。土地是農民最基本的生產資料，因此土地之爭也是最激烈的，輕則口角之爭，鄰里不和，重則拳腳相向，人命關天。實行兩級調處網絡后，小糾紛在村、組得以調處，情況較復雜、矛盾較突出的土地承包糾紛，在鄉鎮調處中心進行調解處理，將很多不穩定因素化解在萌芽狀態，維護了社會穩定。

2.以減輕農民負擔為宗旨。農民的土地承包經營權受到不法侵害后，一般通過村、組協商調處，通過調處的免費平臺，解決了問題、保住了面子，增進了團結，和諧了鄰里。調處不成的，再選擇起訴時間長，效果差，費用高的訴訟程序。

3.以密切黨群、干群關系為宗旨。隨著農村改革開放的逐步推進，社會各階層的貧富差距，尤其是部分農民之間人均土地矛盾難于調和，黨群、干群關系比較緊張，通過調處機制人性化服務，同訴求群眾心貼心，面對面，手拉手的促膝談心，接近了群眾、關心了群眾，支持了弱勢群體，為土地受到不法侵害的農民伸張正義，受到群眾的擁護和支持，拉近了干群之間的距離，密切了黨群、干群關系。

4.以保障農民的合法權益為宗旨。由于傳統農業習俗，大多數農民仍然依靠農業、依靠土地養家糊口。通過調處各類土地承包糾紛，嚴格貫徹執行《農村土地承包法》，做到有法必依、執法必嚴，切實保護好農民最基本的生產資料，保障了農民的合法權益。

5.以貫徹落實《農村土地承包法》為宗旨。通過調處機制的推行，使《農村土地承包法》的相關條款得到貫徹落實，督促當事雙方學法、懂法、依法辦事，擴大了《農村土地承包法》的宣傳面。

（五）堅持調處工作原則。

1.堅持公正公平的原則。只有始終站在公正的立場上去調解處理，只有公道話才能以理服人，讓有理的人服氣，讓無理的人服理。偏袒任何一方，就會激化矛盾，甚至影響到社會穩定。

2.堅持依法的原則。依法就是要依照國家的法律法規及地方性法規，只有依法調處才有權威，才能服眾。

3.堅持注重方式方法的原則。細致的工作方法和靈活的調解方式非常重要，農村的土地糾紛一般都不大，往往是一犁地，幾顆樹等小問題，事情雖小，但鄰里關系面子卻很重要，一般不涉及到幾畝地權屬的原則問題，盡量不做到論輸贏，有的農戶背了道理，礙于面子，不肯認錯，這就需要多做工作，多講道理，盡量讓人有臺階下。

4.堅持深入調查的原則?！爸挥姓{查才有發言權”，有的糾紛也許僅憑當事人舉證就能清晰明了，有的時間久遠，缺乏證據，原因錯綜復雜，靠雙方陳述或聽片面之辭是不準確的，需要走訪村民，去一線掌握真實情況，這樣調解起來才能事半功倍。

5.堅持如實記載的原則。在調處農村土地承包糾紛時，往往不能一蹴而就，需要多次進行調解。每次的調解過程、各方的表態要有記載，達成一致意見后，要在協議書上簽字，防止反悔。

6.堅持調防結合的原則。在預防方面，要做好法律法規政策的廣泛宣傳，防患于未然，建立、健全鄉（鎮）、村、隊糾紛信息預防長效機制。在調防方面，要堅持調處為主，防止矛盾激化升級，做到小事不出村，大事不出鄉（鎮），維護鄉鄰和諧和一方穩定。

7.堅持嚴格確權，歸屬清晰的原則。對農村土地承包經營改革的非承包經營土地，特別是集體土地、宅基地、自留地、林地、草原和水流、荒地、灘涂等自然資源的資產產權進行確權登記，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，鞏固農民增加財產性收入的渠道。

（作者單位：寧夏自治區靈武市農經站）

責任編輯：欣聞