地方債評級亂象

繼廣東省首例自發自還地方債利率以基本持平國債利率的“高姿態”落地后，7月11日，山東省地方債發行也落下帷幕，發行利率不可思議地再度走低：其招標發行的5年、7年和10年期地方政府債券共計137億元，中標利率分別為3.75%、3.88%和3.93%，不僅低于廣東省政府債利率，比同期國債利率還低了20個基點。

“沒有最低，只有更低”，“地方債評級就是個花瓶”……有業內人士揶揄，“地方債利率低于國債利率，難道是在說地方政府信用已經高于國家信用了？”

不管上述兩省地方債信用評級期間發生了什么故事，有怎樣的曲折，但是從結果上看，有一點可以肯定：以市場化為導向的評級制度當前仍形同虛設。

評級只是走過場？

2014年5月21日，財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，試點省市擴容到10個。

對于山東省地方債的“彪悍”利率，從事債券研究已有十余年的新供給經濟學50人論壇特邀研究員金海年告訴《財經國家周刊》記者，“與每年發行數額龐大的國債相比，山東地方債發行額度小，流動性強。同時，地方債自主發債處于試水期，風險小，再考慮到承銷商的承銷能力以及當月固定收益率市場的運行狀況，短期內其利率比國債低，也不是很意外?！?/p>

但更多的業內人士還是詫異，國家信用不如地方信用？國內某大型評級機構高級分析師李然（化名）對《財經國家周刊》記者表示：“地方債利率比國債利率高一些，這是基本常識。這應該是一些非市場因素干擾了市場行為，比如以銀行為主的承銷機構為維系與地方政府的關系，保證地方分行的財政存款不流失，主動低位投標，推低了中標利率?！?/p>

于是，在地方債發行環節中，本來很重要的評級機構似乎被“架空”而顯得可有可無了。“標普等國外評級機構的信用評級對債券發行利率指導性很強。但從山東省情況來看，該省地方債利率的形成和信用評級已沒有任何關系，后者就是走一個過場。地方債利率的形成取決于承銷商和地方政府的關系?！崩钊惶寡裕般y行和地方政府之間的關系并非一朝一夕可改變，還有8個試點地區未發地方債，‘山東現象’仍有可能再度上演。”

讓評級機構感到尷尬的，不僅是在“山東現象”里可有可無的“打醬油”表現，更多是業內人士對評級過程和結果的質疑。

中誠信國際政府與公共融資評級部副總經理李燕對《財經國家周刊》記者說：“根據不同類型的客戶會有不同的評級時間要求，如果是新客戶集團企業出報告需要45天，其他也需15天左右。需說明的是，這是監管機構對于評級出報告的最低時間要求，評級機構會根據實際情況和資料搜集進度對此調整?！?/p>

業內人士指出，6月6日廣東省確定信用評級機構，13日評級完成，17日評級報告對外發布，廣東省信用評級的過程僅半月左右，比集團企業的評級時間還短。金海年說：“評級結果沒有對廣東地方債未來的風險作出詳細預測，而這是信用評級非常重要的一項?！币灿袠I內人士批評，廣東省地方債信用對廣東省經濟的評級過于樂觀。

霧里看花的信用招標

自5月21日地方債自發自還試點擴容以來，評級機構緊盯地方政府動作，一場角逐悄然拉開。中誠信國際與穆迪于6月17日、19日分別在北京、上海聯合舉行信用風險會議，重點推介地方債信用評級業務。大公國際負責人也表示“進入試點的這幾個省市我們都會參與”。

截至發稿時，首次批準地方政府自主發債試點的10個省市中，已有廣東、山東、江蘇、寧夏、北京五地確定了信用評級機構。廣東、山東兩省為上海新世紀資信評估投資服務有限公司，寧夏為大公國際資信評估有限公司，江蘇省為中債資信評估有限責任公司。據知情人透露，北京也為中債資信，其余5省市也在加速推進信用評級機構的招標進程。

目前中國評級機構約有50多家，大型的評級機構主要有中誠信、聯合資信、大公國際、上海新世紀、中債資信等，國際評級機構有標準普爾、穆迪和惠譽。

如何挑選評級機構？財政部要求試點地區按照市場化原則擇優選擇信用評級機構，實施信用評級工作；對提供信息的真實性、準確性負責，不得以任何形式干預評級機構公正評級。

但事實上，在市場上不乏“臭味相投”的企業和評級機構。蔡容皖（化名）是中信證券固定收益部的一員，他告訴《財經國家周刊》記者，“信用評級機構按業務量收費，首次評級為25萬元，每年后續評級為5萬元。在發債融資時，部分企業為降低融資成本，想提高自身信用等級，部分評級機構想擴大業務量，有意放水。二者一拍即合，這使得部分企業債券的信用等級虛高。”

對于招標過程，一些評級機構人士向《財經國家周刊》記者表示，多數地區并沒有公布招標的具體指標及分數，只有最終結果，很多評級機構不知為何沒有中標；而個別地區甚至并未進行公開招標，直接指定評級機構。

金海年說：“評級招標不透明，地方政府會選擇承諾評級速度快、收費少、評級高的機構，而這易催生評級機構之間的惡性競爭。”

評級機構的無奈

地方政府信用評級機構招標似在一團迷霧中，而如何評級，對于那些中標的評級機構而言，也是頗費躊躇、舉步維艱。

據李燕介紹，地方債信用評級過程包括：資料搜集、進場訪談、資料完善、撰寫評級報告、信用等級評定以及出具信用評級報告等。

業內人士表示，在評級過程中，最大難點是信息獲取，而“資產負債表是企業或金融機構信用評級的必要、基礎材料”。

“評級機構就要審查你的家底。所以，只有規范的資產負債表，使得各省的資產狀況具有可比性，得出的信用評級結果才有意義，在國際上也可作橫向比較?！苯鸷Ｄ暾f。

但顯然，當前地方政府的資產負債表還在艱難的“孕育”中，評級機構也只能另尋他路。《2014年山東省政府債券信用評級報告》的數據來源主要是山東省統計年鑒、國家審計署的地方債審計報告，以及省財政廳提供的近3年公共財政預算收支、政府性基金預算收支數據。業內人士指出，評級過程中，很少有地方政府愿意主動公開完整詳細的財政數據。

這些能否滿足評級需求？上海新世紀相關負責人向《財經國家周刊》記者說：“地方政府財政預決算表，在很大程度上可以反映地方政府的收支狀況；近幾年國家審計署對地方政府債務的審計也基本摸清楚了地方政府的債務規模、結構。這些數據再加上政府已經公開的經濟、社會發展數據、相關發展規劃、管理辦法，基本能夠滿足地方政府信用評級的需要?！?/p>

但事實或許更為復雜。金海年表示，一方面，審計署不是統計局，前者以檢查地方政府資金使用的規范性為主，很多情況反映不出。另一方面，審計署審計并非常態化的工作，上次審計是在2010年，最近的一次是在2013年，數據的及時性遠遠不能滿足評級機構的需求。評級行業不能依賴審計署替代地方政府資產統計的職能。

“資產負債表編制是一項長期、系統的工程，這涉及國內財稅體制的改革，不可能一蹴而就?！崩钊徽f。

業內人士還指出，從預算管理的角度出發，如何保證地方債資金的合理用途、明確資金使用責任、保證債務的償還、債務規模的控制，地方政府需仔細斟酌。

評級機構也有自己的困惑。上海新世紀負責人坦言，評級機構對地方政府評級的理解是一個大問題。地方政府評級并非簡單根據GDP、財政收入、經濟發達程度來進行的比較和排名，而是在宏觀經濟運行和財政管理制度的基礎上，分析地方經濟、財政、債務、信息質量、支持力度等多種因素，要綜合判定地方政府及地方政府債券的信用質量，這考驗評級機構的評級能力。同時，地方政府若出現違約，如何對相應的債務進行清償，這在市場上是一片空白。

在后續的跟蹤評級中，如何確保材料獲取的及時性更是一個挑戰。“本次地方政府債務的最長期限為10年， 我們將每年進行定期跟蹤評級，遇到重大信用事件還會啟動不定期跟蹤評級程序。因此，我們需要地方政府能夠積極配合，以保障各種評級數據和信息的及時獲得?！鄙虾Ｐ率兰o負責人對此有些擔憂。

未來，對于評級機構來說，地方債信用評級將是一場“饕餮盛宴”。6月30日，中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。財政部長樓繼偉表示，地方債自發自還試點還將繼續擴大。他同時提出兩項相關的基礎性工作，一是推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，即政府的“資產負債表”；二是健全考核機制，探索建立地方政府信用評級制度。

一些受訪專家預期，在已經三審的預算法修正案草案最終通過后，地方債自發自還試點或將向全國覆蓋。但在這之前，“基礎設施”建設任務緊迫。