農村土地與農村金融的有機結合

◎戴曉波

（戴曉波，上海市社科院研究員/責編 劉玉霞）

從城市經濟學以及房地產視角來看農村問題， “農村土地”和 “農村金融”這兩個題目十分關鍵。如果把農村土地與農村金融結合起來，就有可能找到解決 “三農”問題的突破口。

一、關于農村土地問題

第一個問題，農村究竟可以不可以發展房地產業？2007年時我們曾打算做 《新農村建設中的房地產業發展》的課題研究，但因為一個基本概念而擱淺了。因為，按照房地產學定義來說，土地使用權和房屋作為商品應該都可以在市場上流通，但是農村土地和房屋按照 《憲法》規定是集體資產，無法流通成為其他集體或者個人的資產，這樣推理的結論就是農村沒有房地產。現在，中共十八屆三中全會提出，要建立統一的集體建設用地市場，讓這些土地可以流轉，這就可能對農村房地產發展帶來突破，但目前我們還缺乏理論基礎和實踐經驗，需要深入研究和探索。

第二個問題，城鄉規劃的利益歸屬？中國以前的規劃都是城市規劃，農村不受規劃法約束。2010年后 《城市規劃法》修訂為 《城鄉規劃法》，在理論上成為城鄉一體化規劃。但政府規劃往往把可以建設商品房的六類用地和住宅用地規劃在城市建設用地中，然后征用為國有土地，而把農業、宅基地等規劃留在農村。假如以這種指導思想去搞農村土地規劃，農村就不會有出路。雖然城鄉統一規劃法出來了，但是規劃思想不轉變也是沒有意義的。規劃都是政府做的，政府對農民土地的利益有極大的權力，農民的權利誰來表達，這是很大的問題。

第三個問題，集體建設用地如何流轉？這又涉及到四個方面的小問題。第一，農村宅基地到底是否可以流轉；第二，農村小產權房是否可以上市；第三，工業用地是否可以出讓；第四，農村集體土地流轉市場是在股權層面上流轉，還是在資產層面上流轉？現在許多地方土地流轉的試點都是在股權層面上流轉，在資產層面是根本不能流轉的，所以它是資本市場，而不是資產市場。這樣導致的后果就是農民無法通過土地抵押獲得貸款，因為銀行認為土地資產不能流轉，如果把土地做為抵押物，一旦農民還不出錢、而土地又不能賣的話，銀行就會遭受損失。

現在需要探討兩個理論方面的問題。 一個是產權理論問題。現在國有用地已經全面開放和市場化。農村集體建設用地未來可能有兩個思路，一是私有化，確權為個人所有，這樣流轉就很容易。私有化以后的土地流轉，農村和城市是打通的，城市人也可以買農村土地。這是一種思路，但是要修改 《憲法》。還有一種思路就是集體建設用地通過收購為城市國有土地，然后可以進入現有的房地產市場，目前城市化中征收的農村集體建設用地就是這樣做的。但是對于遠離城市的地區，農村建設用地將無法實現國有城市用地，因此無法用這種方法流通。而集體之間的土地流轉，物化到組織已經有了一定嘗試；但是物化到個人，目前似乎還沒有更好的辦法。

另一個需要討論的是公共經濟學理論。公共經濟學把所有產品分為三類，一類是市場化的商品，一類是準市場化的準公共產品，一類是公共產品。農村集體用地的土地屬于不完全的準公共產品，只能集體內部成員可以使用；而城市道路是完全的準公共產品，誰都可以在路上開車，這個道路屬于大家。城市的房地產有三類屬性，一是商品房，市場自由買賣，政府不管；二是經濟適用房，政府賣給居民時不收土地費用，符合準公共產品定義；三是廉租房，無償或者低價給低收入者居住，這符合公共品定義。農村土地應該屬于準公共產品范疇，而準公共品的市場缺失部分，一般是政府應給予適當補貼，這個補貼是按照市場價格定價原則來補貼的，目前中國還沒有做到；但如果可以上市流轉，它就可以成為商品。

總的說來，中國農村和城市最根本的差別在于土地二元所有制，這是農村土地問題的癥結所在。

二、關于農村金融問題

從經濟學角度看，農村土地、水塘、山地等有三個性質，一是資源性，二是資產性，三是資本性。土地首先是資源，屬于公共品。其次，土地被開發后就變成了資本。農村的田和地不一樣，地是資源，田是資產。農田、農民住宅、農村建設用地、農用房屋等，都是資產。把資源變成資產需要投入。農民是個體，因為經營規模小而被稱為小農經濟。農村集體組織或者國家如果參與投入，農村土地等資源變成資產后，就可以價值化變成資本，通過資本與資金市場、資源和資產市場實現流動，資本的流動性取決于資產的流動性，資產的流動性取決于資源的流動性。只有把這幾個流動性銜接起來，才可以擴大資源開發利用和建設規模。農村土地的整體開發需要很多力量，需要組織，或者一個村莊集體來進行共同開發。這個時候，個人借錢不再有作用，需要拿資產做抵押，或以集體組織的名義去借錢才可以。變成資產后，效益要比農戶、個體的直接耕種要高很多，所以農村金融問題實際上就是解決資源變成資產、進而變成資本的問題。這就是農村為什么缺錢的道理，因為讓資源變資產需要很大的投入，而這種投入缺乏資產流動性的風險保障。

我們曾考察過某地大學生創辦的農業創業園，大學生一年可以拿到三、五十萬元的收入，為什么呢？這個資源和資產都不是大學生的，都是農民的，但是農民在大學生進來后給了他們20%的干股，這在股權層面上是合法的、合理的。但在資產層面上，有人會說萬一創業企業倒閉了怎么辦？如果創業園沒有收益，土地資產還是農民的，這些東西本身也賣不出去，假如園區破產大學生只能凈身出戶，他拿不走資產的任何一部分，哪怕大學生在里面花了再多的功夫和投資。因此，雖然創業園的資本和經營關系已經銜接起來，但是資產關系并不牢靠，在法理上還存在很多問題需要解決。

因此，農村金融的問題就是如何實現資源、資產和資本三個層面的結合。農村金融問題非常關鍵的一點，就是如何打通中間環節和銜接鏈條，把資金向三個方向注入，即資源開發方面、資產形成和流轉方面，還有資本方面。如果圍繞這三個方面去討論引進什么樣的金融組織，或者創造什么樣的金融組織，創造什么樣的金融工具，就有希望解決以上所提到的問題。

解決農村金融問題的關鍵在于資金投入和農業發展有機結合。研究農村金融是為了解決農業發展問題的。農業規模經營是一個出路。上海奉賢區將農村土地一百畝一百畝的劃分開來，農民還是種地，但在農民之上建立起了一個組織，農民不再種自己的地了，而是給組織種地，農民的身份變了，成為了農業工人，由組織給他發工資。這種農業主體的轉型意義重大，它意味著對農村進行的農業產業革命，因為金融活動從此就由向農民個人貸款轉變為向企業經營組織貸款。由此可見，農業金融對農業組織的發展、規模化的發展、產業化發展起到了決定性的作用。

三、農村土地與農村金融的結合關鍵在于農民

這可以從以下四個問題中得到說明。

1．農民工是否返鄉的問題。中國有13億多人口，其中1/3為城市戶籍人口，2/3為農業人口。改革開放30多年來，有4億多農村人口流動起來。這一代農民在中國歷史上是作出重大貢獻的，也是最勤勞的一代。他們小時候生活很困難，城市知青到農村和他們共享資源，年紀稍大后他們又進入城市打工。但是，他們卻在城市可能留不下來，城市又占他們的地蓋房子，最終他們回不回去還不知道，但他們中的多數人會回農村養老。這是中國第一代農民工，最值得同情和呵護。

2.未來農村空心化了怎么辦的問題。通過人口數據分析可以看到，2013年中國城市化率已經達到52.78%。按照上海社科院的研究，預計到2026年的時候中國的人口將達到14億左右的高峰，這個時候中國的城市化率可達到65%。再往后15年，到2040年，我國城市人口將會接近80%，但這個增長并不是農村人口向城市人口轉移帶來的，而是農村老年人口高峰消亡后帶來的，屆時的農村就會空心化。我們今天必須思考這個問題。現在很多人在討論城市的養老、養老金問題，但農村的養老問題還沒人考慮如何買單。這需要我們抓緊時間研究，因為它和農村與農業發展問題緊密相關。

3.農村人口流動與教育的關聯。研究發現，有些農民工會返鄉，有些會留在城里，這個與教育問題關系很大。前幾年中央政府要求農民工子女隨遷地讀書，各地城市為此投了很多錢。后來發現，這些農民工子女只要在城市讀了小學，他們就習慣了城市生活，很難再回到農村。所以教育是非常關鍵的。它有一個文化的認同，一個同學的認同，一個地區的認同，一個歸屬的認同。如果可能，可以直接把農村孩子納入到城市的學校里面，通過教育實現人口轉移。

4.農村財富以及財富的轉移問題。農村戶口與城市戶口的統一，涉及兩個問題，一個是要解決戶籍問題，統一國民待遇，沒有城鄉差別。為此，對應于城市人口的住房等財產，農村資源、資產和資本也應該與農民結合，使其擁有合法的財產，成為平等的中國公民。另一個問題是居民身份轉換問題。農村居民應當既可以轉換為農業工人，也可以轉換為城市居民。同樣，城市居民也應當可以選擇或成為農村居民，或做農業工人，在農村購地置房，享受農村田園生活。

四、對策建議

針對以上問題，筆者提出建議如下：

第一，建立農村土地流轉市場。如可以在上海自貿區建立國際化的土地流轉市場，在大城市里建立全國性的土地流轉市場，也可以在其他城市建立中小型區域性土地流轉市場。可以政府建，也可以民間建。

第二，將農村準公共產品和金融扶持政策法定化。政府可以借鑒在城市保障房方面的做法，把農產品的準公共產品定位界定下來，通過補貼等方式予以產業保護。如日本，今天仍然在對農產品進行政策性保護。

第三，建立農村土地公積金制度。假如把農村土地公積金建起來，把農村土地公積金和城市住房公積金連接起來，甚至讓這個公積金發揮更大的作用，不僅僅可以解決農村土地問題、農村宅基地和住房問題，還可以解決農民養老、醫療等社保問題。

第四，建立農村社會建設專項政策基金。一是農村教育基金，這些孩子希望到哪里去讀書，就讓他們到哪里隨家人讀書上學；二是農村養老基金。針對第一代農民工老齡化后的養老問題，要做超前準備和研究。

第五，保護農村的自然資源和歷史文化景觀資源。農村應該保護的歷史性建筑、房屋和設施、自然生態都應該通過規劃保護下來，這在將來都是很大的一筆資產與財富。一些老宅子放在農村里面沒人要、沒人去住，但如果放在國內市場，就會有人買下來去維護、去居住。因為城市居民在收入增長后需要度假休閑，需要有遠郊的第二套房。這個需要會打通和形成農村與城市統一的房地產市場，真正實現城鄉一體化。