馬漢海權論對解決我國海洋問題的啟示

【摘要】中國歷史上就有重視陸地領土的主權而忽視海上領土主權的傳統，近代海權論的傳入并沒有得到統治者的重視，其惡果就是在清朝末年被列強從海上打開了國門。中國的海權面臨著很多現實的問題，如何從國際法的角度來看待和解決這些問題，馬漢海權論到今天對我們仍然有著重要的借鑒意義。

【關鍵詞】海權；馬漢海權論；和諧海洋秩序

對海權論的研究，歷來為歷史學家、政治學者和軍事學界所矚目，而鮮有國際法學人重視它。個中原因可能與馬漢海權論自始的濃厚軍事性質有關，使人們容易把海上軍事權利作為透視它的唯一視角。初次涉足這一課題筆者心懷忐忑，然而出于對它的熱愛，促使我們不揣淺陋，就海權論到和諧國際海洋新秩序的相關國際法問題略陳管見，以求教于同仁。

一、海權論及其在中國的傳播

海權論是由美國卓越的海軍歷史學家馬漢[1]創立的。他首先提出了海權的六項基本要素：國家的地理位置、自然地形結構、領土范圍、人口數量、國民性格和政府特征。該理論把國家分為島國、內陸國和海界陸界兼有三類，分別分析這三類國家建構海上權利的制約因素和有利條件，并列舉大量歷史事例予以說明。其中心思想就是海上力量即海權對一個國家的安全、繁榮和發展至關重要。海權的發展屬于領土主權的外線，進可攻，退可守；陸權則屬內線，以防御為主。海權可以控制和保護陸權。而擁有強大的海軍力量、海軍基地和不受他國控制的海運路線、海運條件和海外商業條件是構建海權的基本條件。海權論從誕生之日起就對美國、英國、法國和德國等西方國家產生了有歷史意義的影響，他們紛紛發展海上霸權、建立強大的海軍力量。

馬漢的海權論在世界各國傳播的同時，在晚清也經日本傳到了中國。這種傳播分兩種情況：一是由日本人主辦的刊物為了增加發行量，翻譯了一些馬漢的海權論；二是在日本的中國留學生為了發展中國海軍學術思想，將馬漢的海權論一部分引入國內。1903年，梁啟超在日本橫濱出版的中文刊物《新民叢報》上發表了《論太平洋海權及中國前途》一文，此文表明梁啟超對馬漢海權論的崇敬和欽佩。他在文章中稱：太平洋海權問題，是20世紀第一大問題。他說：“所謂帝國主義者，語其實則商國主義也。商業勢力之消長，實與海上權力之興敗為緣，故欲伸國力于世界，必以爭海權為第一義。”[2]嚴復也是我國較早接觸與傳播馬漢海權論者。他借鑒馬漢的海權理論形成自己的海權思想，認為海權關系到國家的貧富強弱和國際地位高下；不締造海權，陸權也只能隨之喪失。他呼吁我國應在渤海、黃海、東海與南中國海海域建立制海權，恢復海軍，實行海上交通控制，拒敵于海洋國土之外。其建立海權具有“國振馭遠之良策，民收航海之利資”的政治與經濟的雙重目的，體現了其海權思想和國防觀由傳統向近代的轉變。[3]晚清海權思想的傳入，不僅在知識分子中產生了巨大的影響，在統治階級中也產生很大的反響。在1906年8月30日清政府政務處的一份奏章中寫道：“現時局日艱，海權日重，欲謀自強之用，非振興海軍，無以外固洋面，內衛各省”，明確出現“海權”一詞。1907年5月，清廷命令姚錫光擬制海軍復興規劃時，就充滿了海權思想。他在《籌海軍芻議》序中說：“今天下，海權爭競劇烈之場耳。古稱有海防而無海戰，今寰球既達，不能長驅遠海，即無能恐扼近洋。……蓋海權者，我所固有之物也，彼雖束我，焉能禁我之治海軍？”這里，姚錫光的一個重要思想是：如果沒有海權，不但遠洋不能控制，即使近海權益也無法保證。這對那些歷來強調海口防御的士大夫，無疑是一劑清醒劑。姚錫光在《擬就現有兵輪暫編江海經制艦隊說帖》中說：“海軍與陸軍相為表里，我國海疆袤延七省，茍無海軍控制，則海權坐失，將陸軍亦運調不靈。”[4]

可惜的是，海權意識沒有在國民中得到普及，統治階級的當權者也忽視了對海洋的關注，造成我國傳統上只注重陸權而放棄了外圍的海權建設，這也可以歸結為晚清國力日趨衰微，國門紛紛被列強從海上打開的重要原因之一。

二、軍事海權、經濟海權到法治海權

從海洋秩序的發展歷史來考察，海洋權利義務的安排經歷了從教會權利的介入到軍事實力的左右，從經濟實力的控制到國際法的規范，這是一個從專制到民主，從霸權到法治的發展路徑，也即教皇頒布教令來分配海洋權利、軍事力量決定海洋權利、經濟實力決定海洋權利和由法律來規范安排海洋權利四個階段。海洋主權權利觀念是隨著近代主權國家的產生而產生的。然而，海洋主權權利觀念的發展在世界各個國家是區別很大的，它不僅受前述馬漢海權論六大要素的制約，還與該國的歷史發展狀況、經濟發展水平、與鄰國的關系等諸多要素密切相關。為了論述的方便，根據海洋秩序的歷史發展概況和主要特征，本文把海權劃分為軍事海權階段、經濟海權階段和法治海權階段，而海權論所論述的就是這三個階段的起始階段。當然這樣的劃分并不是絕對和一勞永逸的，因為無論是軍事專制還是民主法制階段，其背后必定夾雜著國家的經濟利益，所以在很多場合它們互有交叉重疊。故本文側重于從第三個階段來研究當今海權尤其是我國海權所面臨的現實問題。

從法律意義上講，海洋與大陸最大的區別就是它們的法律地位有天壤之別。一般來說，全世界的陸地除了有爭議的地區之外都是由單一主權管轄的領土，而海洋卻不同了。海洋的法律地位經歷了從古代單一的非主權管轄區域到現在由完全主權管轄區域、部分主權管轄區域、非主權管轄區域和特殊管轄區域（國際海底區域）構成這一變化。這一特點注定會使各主權國家在國際海域的利益和權利發生交叉、重疊和碰撞，從而使國際海洋秩序呈現出許多不安全和不穩定的因素，比如海洋劃界爭端、海洋油氣資源的勘探開發利用糾紛、海洋生態環境的污染與破壞事件、對海上航行安全的保障責任、海上國際刑事犯罪的管轄問題等等。這就需要一整套和諧的規范海洋秩序的法律體系來分配、界定海洋權利，以達到在國際海洋問題上“定紛止爭”之目的。

國際社會真正從國際立法層面來解決這些問題是從第二次世界大戰之后。在聯合國的主持下召開了1958年、1960年和1973年至1982年三次海洋法會議。雖然在1958年日內瓦通過了關于領海和毗連區、公海、大陸架和捕魚與養護公海生物資源四個公約，其中有些部分已經形成國際習慣法，但它完全是以海洋自由為基礎的，是在海洋大國的操縱下制定的，沒有反映廣大發展中國家的合理要求。[4]第三次聯合國海洋法會議通過了《聯合國海洋法公約》，歷史上第一次全面的構建了規范海洋法律地位和法律制度的基本法律框架。該公約是在12年之后即1994年11月16日才正式生效的，并且同時通過了《關于執行<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》。相關的海洋漁業協定有《1993年糧農組織公海遵守措施協定》、1995年《聯合國跨界魚類種群協定》（已于2001年12月生效）[5]。《聯合國海洋法公約》從起草、通過至生效是一個復雜的討價還價過程，說明它本身體現了各種利益的協調和若干矛盾沖突的妥協，并不意味著各國利益對立、矛盾沖突的消失。折中含糊、模棱兩可的條款更會給《公約》的解釋和適用帶來困難。[6]國際立法尚且如此，國內立法更是千差萬別。幾乎所有沿海國都有自己的管理和開發利用相關海域的國內政策法律法規，比如我國批準《公約》10年來，頒布了《專屬經濟區和大陸架法》、《海洋行政處罰實施辦法》、《海底電纜保護管理辦法》、《海水利用專項規劃》、《涉外海洋科學研究管理規定》以及《海域使用管理法》等，并修改了《海洋環境保護法》和《漁業法》。

《公約》的原則用來支配著71%的地球——36110萬平方公里，是海洋國家之間發展關系的基礎，是調節海洋事務的一部根本大法——即海洋憲法。[7]聯合國前秘書長加利稱之為是我們時代最重要的國際文件，也是聯合國憲章生效以來國際社會取得的最重要的成就。“《公約》像一部憲法，對涉及全球海洋的所有用途與資源作出了規定”。[8]由這部《公約》建立起來的國際海洋新秩序，有助于海洋的和平利用和海洋的國際合作，使所有的人類從中得到利益，從而打破了少數國家統治和壟斷海洋的局面。同時對統一國內立法，解決各個國家國內立法沖突提供了可資借鑒的國際法依據。標志著海權從過去以己國私利為唯一的價值取向發展到目前的和平、發展、和諧、共同利益的多元價值取向；從過去的以軍事專制為締造海權的唯一途徑，發展為目前的國際合作、民主法制等多種途徑來締造各國的海權。

總的看來，維護和諧海洋秩序的力量是由國際社會的發展階段決定的，具有一定的客觀規律性。在復雜的國際關系大背景下，是各個國家綜合實力的較量。所以隨著國際社會的進步發展，海洋秩序必然會面臨著許多新的問題。海權理論對解決當今的海權糾紛仍有許多可資借鑒的地方。

三、當代中國海權面臨的新問題

中國是一個海洋大國，擁有大陸海岸線18000多公里，以及面積在500平方米以上的島嶼5000多個，島嶼岸線14000多公里。[9]海洋對保持我國國民經濟和社會的可持續發展具有非常重要的意義。然而，由于和我國相鄰或相向的國家眾多，隨著《聯合國海洋法公約》的生效，各國依據《公約》和國內法可獲得的管轄海域可能互有交叉和重疊，造成我國和周邊部分國家在海域劃界和資源開發利用上產生爭端。使我國的海權充滿很多不確定性的因素。

一是島嶼被侵占。在中國東海方向，日本一些右翼團體和極少數地方議員頻頻登上釣魚島，企圖造成既成事實，并試圖以該島為起點，與中國爭奪東海部分海域；在中國的南海方向，南沙群島自古以來就是中國的領土，但一些周邊國家已陸續侵占了我40多個島礁。

二是海域被分割。《聯合國海洋法公約》將領海范圍擴大到12海里，并規定200海里的專屬經濟區。中國與各鄰國之間沒有達到400海里的自然地理現象，這在客觀上決定了中國與鄰國不可能同時擁有寬達200海里的專屬經濟區，解決辦法只能是通過相互協商，但一些國家單方面宣布海洋專屬經濟區的大陸架，造成中國120—150萬平方公里海域為爭議區。

三是資源遭掠奪。中國海洋蘊藏著豐富的石油、天然氣、魚類等資源，受經濟利益驅勢，周邊許多國家侵犯了中國的海洋資源，而且對中國政府提出的“擱置爭議，共同開發”置之不理，寧愿與世界一些石油公司合作開采，也不愿意同中國進行共同開發。[10]

總之，我國海權面臨的突出問題就是：歷史上純粹的海洋領土劃界沖突依然存在，而在當代又夾雜著更多的利益爭奪。這些海洋利益紛爭集中體現在對海洋資源勘探開采權的爭奪上。當前最典型的就是中日東海專屬經濟區和大陸架的劃界爭端，雙方在幾次磋商會談[11]中對劃界的原則及方法有很大的分歧。盡管雙方對爭議地區的油氣資源先后提出了“共同開發”的方案，但對共同開發的范圍和方式上雙方觀點相去甚遠。[12]類似的問題在南中國海上中國與周邊一些國家和地區同樣存在，這些國家包括越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、中國大陸和臺灣，目前6國7方在南沙群島形成對峙和角逐局面。2002年中國與東盟各國在金邊簽署了《南海各方行為宣言》，宣言確認中國與東盟致力于加強睦鄰互信伙伴關系，共同維護南海地區的和平與穩定。宣言強調通過友好協商和談判，以和平方式解決南海有關爭議。在爭議解決之前，各方承諾保持克制，不采取使爭議復雜化和擴大化的行動，并本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑，包括開展海洋環保、搜尋與求助、打擊跨國犯罪等合作。 但宣言是中國與東盟簽署的一份有關南海問題的政治文件，對各方沒有法律上的約束力。宣言文件的油墨幾乎還沒有干的時候就有國家在南海實施了破壞該文件精神的行為。如2004年越南組團赴南沙群島旅游觀光的計劃，就使本來敏感的南海局勢進一步復雜化。[13]

四，海權論和新海洋法律秩序對解決我國海洋問題的啟示

2005年9月5日國家主席胡錦濤在人民大會堂會見來華出席第22屆世界法律大會的部分國家、國際組織和港澳臺代表時強調，建設國際和諧社會，符合世界各國人民要和平、謀發展、促合作的共同心愿。世界各國應該共同努力，構建一個持久和平、共同繁榮的國際和諧社會。中共中央政治局常委羅干在第二十二屆世界法律大會上致辭說，世界各國應當共同致力于建立一個公正合理的國際新秩序，構建一個各民族平等共存、和平共處、合作共贏的國際和諧社會。[14]同時提出了建設和諧國際社會所應遵循的四項原則：政治上相互尊重，在聯合國憲章、和平共處五項原則等公認的國際關系基本準則基礎上，堅持主權平等，共同推進多邊主義，促進國際關系民主化，維護聯合國在國際事務中的中心作用，維護發展中國家的正當權益；經濟上加強合作，建立公開、公正、合理、透明、開放、非歧視的國際多邊貿易體制，在互利互惠、取長補短中實現共贏，推動經濟全球化朝著均衡、普惠、共贏方向發展；文化上開放包容，尊重文明、宗教、價值觀的多樣性，尊重各國選擇社會制度和發展模式的自主權，推動不同文明友好相處，在和而不同、求同存異的基礎上相互借鑒，發展繁榮；安全上增強互信，樹立互利、互信、平等、協作的新安全觀，以對話增進互信，以協商化解矛盾，以合作謀求穩定，共同應對各種傳統安全威脅和非傳統安全威脅，維護世界和平。這一建設國際和諧社會的倡導同樣適用于國際海洋領域，應當用來作為指導建立新的國際海洋秩序、維護我國海權的總原則。

建立和諧的國際社會，在國際海洋領域主要體現以下幾方面要求：沿海國的海權應該得到充分的尊重和保障，這是維護和諧海洋秩序的基本前提；《聯合國憲章》、《海洋法公約》以及其他有關國際條約和國際習慣法應該得到遵守，這種遵守不限于各國在海域的開發利用活動，包括國內的海洋立法司法活動，要與國際法保持和諧一致，這是維護和諧國際海洋秩序的法律依據；國家間海洋權利和利益的分配應該體現公正合理的原則，促進國家間的友好交流，促進世界的和平、發展與合作，這是和諧海洋秩序的總目標；各種海洋爭端解決機制得到完善，運轉和諧高效，裁決得到當事國的普遍遵守執行，這是維持和諧國際海洋秩序的司法保障。

我國在解決海權糾紛時首先應該注意到《聯合國憲章》第三十三條的規定“任何爭端之當事國，于爭端之繼續存在足以危及國際和平與安全之維持時，應盡先以談判、調查、調停、和解、公斷、司法解決、區域機關或區域辦法之利用、或各該國自行選擇之其他和平方法，求得解決。”這是《憲章》為我們解決任何國際問題提供的思路也是原則要求，同時也賦予各國更多的選擇自由。對于海洋爭端的解決，由于各國普遍不愿意放棄在和平解決國際爭端方面的多項選擇自由，國際法院、海洋法法庭以及仲裁機構都沒有強制管轄權，造成我們事實上放棄了很多有效的解決途徑。其次我國政府提出的“擱置爭議 共同開發”，有學者認為共同開發可以永久性地替代劃界，也可以作為劃界前的臨時措施。[16]但對共同開發區的劃定和共同開發的方式，我國與周邊一些國家的主張相去甚遠，甚至針鋒相對，容易引起新的爭議。我國是否應該考慮及早主動地依據國際法提出一份詳細而徹底的劃界和勘探開發方案。我國瀕臨遼闊的海洋空間，解決海洋問題既要兼顧促進周邊局勢的穩定與海洋事業的發展兩大戰略任務，又要考慮地緣政治、地緣經濟、地緣安全三大戰略利益。以和平手段和防御性的海防建設來締造海權，以遵守現有的國際法來建立和諧海洋秩序的誠意，來消除周邊國家的猜疑和敵意，消除“中國威脅論”的說法。最終以和平的方式維護海權、建立和諧海洋秩序。

參考文獻：

[1]馬漢（Alfred Thayer Marhan 1840-1914），1859年畢業于美國海軍軍官學校，一生從軍，先后擔任新港海軍學院講師、校長，指揮了美西戰爭，終生致力于美國海上權利的建立而奉獻。他的海權理論以《亞洲的問題》、《海權對1660-1783年歷史之影響》、《海權的影響與1812年戰爭的關系》和《海軍戰略論》為代表。

[2]周益鋒：海權論的傳入和晚清海權思想，載《唐都學刊》，2005年7月第21卷第四期。

[3]王榮國：嚴復海權思想初探，載《廈門大學學報》，2004年第三期。

[4]同注釋2。

[5]王鐵崖：《新海洋法公約與海洋法的發展》，載《王鐵崖文選》（鄧正來編），中國政法大學出版社，2003年，第97頁。

[6]全稱為《執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》。

[7]吳慧：《論國際海洋法法庭在國際社會中出現的必然性》，載《國際關系學院學報》，1997年第2期。

[8]陳炳鑫：《<海洋法公約>及其發展前景——在中國海洋法學會紀念<公約>簽署20周年研討會上的發言》。

[9]第三次聯合國海洋法會議主席許通美在聯合國紀念《公約》通過20周年大會上的講話。

[10]《中國海洋事業的發展》，載《人民日報》1998年5月29日第五版。

[11]中新網2005年年7月20日。

[12]中國外交部和日本外務省分別于2004年10月25日、2005年5月30、2005年9月30日、2006年3月6日舉行了四輪東海問題磋商會談。

[13]如日本的方案中把位于爭議區以西的春曉、天外天、斷橋和龍井四大油氣區塊納入共同開發的范圍，中方斷然予以拒絕。

[14]據中新網2004年4月20日消息。

[15]據新華通訊社2005年9月5日消息。

[16]林忠：《中國與共同開發的學術探討》，載《現代法學》1998年第一期。