國企改革的四塊“硬骨頭”

過去10年間，盡管局部改革還在推進中，但國企改革總體停滯，甚至在某些方面存在倒退。《中共中央關于全面深化改革決定》（簡稱《決定》，下同）再次確立了國企市場化的改革方向，這實際上是新一輪國企改革的重啟。都說中國容易的、皆大歡喜的改革已經完成，現在該啃“硬骨頭”了。在我看來，經過30年的改革，國企改革還有四塊“硬骨頭”要啃。

發展非公有制資本控股的混合所有制企業

《決定》指出：鼓勵發展混合所有制。鼓勵非公有制企業參與國企改革，鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制企業。

“混合所有制”概念一經提出，立刻成為了熱門話題。大家都希望“混合所有”能給國企改革帶來“鲇魚效應”。究竟什么樣的“混合所有”才能實現國企市場化的要求？《決定》提出“鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制”，給出了明確的答案。

從中央到地方，國企分了若干層面，究竟在哪個層面上的“混合”才符合效益原則、真正能實現《決定》提出“混合所有”的初衷？其實，這些疑惑歸根結底，核心只有一個——合理的股權結構才是國企體制、機制真正市場化的關鍵，而這也是經過國企改革、改制多年實踐反復證明了的真理。

國企的市場化就是要解決國企經營方式和國企體制、制度的市場化這兩大問題。經過30年的改革，國企經營方式市場化已經有了很大改觀，但國企體制、制度的市場化還遠未解決。央企的許多上市公司雖然已經實現混合所有，但由于國有股一股獨大，體制、機制與原來的國企并沒有多大區別。要想從根本上解決這個問題，就得從股權結構的改變做起。

從統計數字上看，央企的“混合所有”已達52%，但天花板并沒有改變。央企的母公司仍然是國有獨資企業，地方國企亦是如此。要想從根本上解決國企的體制、機制問題，就必須首先把完全競爭性領域的央企、地方國企母公司改制成為“非公有制資本控股的混合所有制企業”，這將是最難啃的一塊“硬骨頭”。

另一個關鍵是怎么個啃法？如何來把握股權結構控制這個“度”？

符合“非公有制資本控股的混合所有制企業”的股權結構有兩種情況：一是非公有制資本加在一起大于公有制資本，但公有制資本仍然是單一大股東；二是非公有制資本不但總體上大于公有制資本，而且成為單一大股東，國有資本是參股股東。真正能實現“混合所有”、“鲇魚效應”的股權結構方式顯然是第二種。

《決定》提出“以管資本為主”，國有出資人機構從“管企業”轉向“管資本”，是一項重大的變革。在“非公有制資本控股的混合所有制企業”里，國有出資人機構如何從“管企業”變成“管資本”呢？具體來說，就是國有出資人機構作為參股股東不再能決定企業經營者的選聘；不再能決定對企業的考核指標及考核結果；不再能決定企業管理人員的薪酬水平及企業的工資總額；不再能決定企業的投資方向；不再能決定企業的重組并購；不再能決定企業的退出方式。由此國企才能真正市場化。

完全競爭性領域的國有股比例下降后，其釋放的空間能給民營資本、管理、技術骨干為主的員工資本、外資資本帶來更多的機會，這些新鮮要素的引入對增強企業活力和競爭力有著積極的意義。上一輪國企改制的許多案例也充分說明了這一點。例如，長沙友誼阿波羅公司改制后，從一個快要倒閉、資產僅剩2000多萬的國有小企業，發展成為了資產規模八九個億的上市公司。國有股從原來的100%下降到目前的28%，但對應的股權價值卻高達12億，國有資產增值了幾十倍。如果沒有股權結構的改變，這樣的變化難以想象。

值得注意的是：國企改制為“非公有資本控股的混合所有制企業”后，國有股不再是大股東，但必須要有負責任的大股東。目前國有企業最大的問題是“無人負責”。在現有體制下，盡管絕大多數國有企業的干部職工對工作認真負責，但仍然“無人”能對國有企業的經營后果承擔直接的經濟責任。負責任的大股東可以絕對控股或相對控股，但要對企業的經營結果承擔責任。甚至可以試行有限合伙，讓負責經營的大股東承擔無限責任。這個做法許多企業實行過，效果很好。總之，要有人承擔最終責任，這也是國企改制是否成功的關鍵。當然，改制后的企業股權結構也不是一成不變的，也要服從市場競爭的需要，一切以市場為導向。

國企改制，西方國家講“私有化”，我們講“民營化”、“市場化”、“混合所有”。兩者之間有共同點，也有區別。中小國企民營化，大國企市場化、混合所有。這樣的做法符合國情，符合現實，也可操作，行得通。大型國企“混合所有”，可以實現兩個體制的優勢互補，兩個體制的劣勢對沖。中國建筑材料集團有限公司以“混合所有”的方式對中國水泥行業進行的整合印證了這一點。

允許員工持股

《決定》指出：允許混合所有制經濟實行企業員工持股。

這一規定意味著企業將形成三元股權結構：國有股、民營股、員工股。三足鼎立，相互平衡，相互促進，發揮各自的優勢。

員工持股的本質是以管理、技術骨干為主的員工持股，而不是人人持股，平均持股、福利享股。在美國大約有三分之一以上的白領、藍領員工持本企業的股。我們是人民的國家，更應該理所當然地實行員工持股，但關鍵是要找到平衡點。

員工持股的難點在于，有人擔心是否會由于內部人操縱導致國有資產流失，是否會導致企業急功近利吃光分凈，是否會小富即安，是否會將企業封閉起來，抵制外來資源的進入，等等。

實踐告訴我們，目前國企改制的法規已經比較完善，只要規范運作，可以做到防止大的國有資產流失。在混合所有制基礎上推進員工持股，前提是要引入民營資本，三元股權結構可以防止管理層內部人控制。市場可以找到資源配置最好的方式。

值得注意的是，這一輪國企改革大的原則包括：完全競爭性領域“非公有資本控股的混合所制企業”中國有股持股上限，應由中央全面深化改革領導小組明確。若由國資委主導制定改革方案，部門利益在所難免。總之，裁判員、領隊和運動員一定要各司其職。國資委應是改革方案的執行者，而非方案的制定者。

資不抵債國企的市場化退出

《決定》指出：健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度。

目前經濟周期處于下行階段，一些國企出現了嚴重虧損，甚至資不抵債，而且虧損額動輒幾十億、上百億，這樣嚴重的虧損前所未有。令人不解的是，盡管2007年出臺的《破產法》早已明確規定了破產清算和破產重整的法律界限，但一些國企仍以各種理由找國資委、找政府補虧，這是改革的倒退。

因此，在這一輪改革中，資不抵債的國有企業能否按照市場化的方式退出，能否依法破產，或清算，或重整，不再由政府托底、買單，關乎國企改革的成敗。

在實踐中，依法破產，按照市場化方式獲得重生的企業有很好的范例。地處西北戈壁的“中核鈦白”作為一家央企控股的上市公司，兩年ST之后，通過破產重整實現了鳳凰涅槃。通過企業改制，實現了兩個置換：股權置換、職工身份置換。這樣的改變為企業贏得了再生。

國企社會職能剝離

國企改制還會涉及企業社會職能的剝離。這是上一輪國企改革的遺留問題。目前最大的問題是一些大型國企退休職工沒能像民企、外企退休職工一樣進入社會、社區管理。始終是企業自己抱著，將來這些職工的歸屬和安置會是一個大問題。例如，鞍鋼需要安置十萬退休職工。在這個問題上，現實情況是地方政府不愿意接，職工也不愿意走。不提出解決方案，始終會是一個“雷”。可操作的方向是從時間上劃斷，以實行勞動合同制為界限，老人老辦法、新人新辦法。要早下決心。

此外，國企還有大量廠辦大集體企業沒有改制脫鉤。僅鞍鋼就有十萬集體職工，涉及全國將是幾百萬集體職工。在現實生活中，他們是真正的弱勢群體。如何安置好這些集體職工，給他們一份有尊嚴的生活是一大難題。

國企社會職能剝離取決于地方政府的態度和積極性。當然要有改革成本支付。從目前財力來看，除少數地區外應該不是問題。關鍵是地方政府是不是真想解決問題。應該像考核GDP一樣將改革目標列入對地方政府的考核，不然改革僅僅是一個神話。

結語

當然，國企改革遠不止這四塊“硬骨頭”，還有許多“硬骨頭”要啃。這些“硬骨頭”的存在，既有觀念、利益的問題，也有政策、成本的問題，要真正把這些“硬骨頭”化解掉，任重而道遠。國企改革是一場攻堅戰，但我們要相信市場的力量，市場力量之大常常超出我們的想象。