老齡化背景下的日本高齡者雇傭政策

收稿日期： 20131229；修回日期： 20140224

作者簡介： 崔迎春（1974-），女，安徽宿州人，副教授，博士，主要研究日本社會和經濟。

引用格式： 崔迎春.老齡化背景下的日本高齡者雇用政策[J].安徽師范大學學報：人文社會科學版，2014，（3）：334-343.

關鍵詞： 日本；老齡化；高齡者雇用政策；高齡者再就業

摘要： 日本自20世紀70年代步入老齡化社會之后，老齡化進程的日益加劇不僅加重了老年贍養負擔，更帶來一系列雇用問題。為此，日本政府將促進高齡者再就業確立為最重要的勞動雇用政策之一，逐步嘗試實施以延遲退休年齡為主的雇用政策予以應對。日本高齡者雇用維持政策分為萌芽期、實現60歲退休制的時期和實現65歲退休制的時期等三個階段。這一政策對我國在應對日益嚴重的老齡化問題方面可提供一定的借鑒和參考。

中圖分類號： K313.5

文獻標志碼： A

文章編號： 10012435（2014）03033410

Senior Citizen's Employment Policies under Background of Population Aging in Japan

CUI Yingchun （Department of Humanities and Development，China Agricultural University，Beijing 100083， China）

Key words： Japan； population aging； the senior citizen's employment policies； the senior citizen's re-employment

Abstract： After Japan's aging society since the 1970s， aging process not only increases the burden of support， but brings a series of employment problems. For this reason， the Japanese government promotes the senior citizen's reemployment as one of the most important labor and employment policies and tries to delay the retirement age step by step in order to solve the problem. The senior citizen's employment policy is divided into three stages： budding stage， retirement at 60 and retirement at 65. This policy can be reference for China's coping with increasingly serious aging problem.

老齡化通常是指一個國家或地區高齡者人口增長的過程。作為社會經濟發展的必然結果，老齡化是世界各國人口發展的普遍趨勢。日本自20世紀70年代之后，老齡化進程日益加劇，逐漸成為世界上老齡化程度最嚴重的國家之一。人口老齡化不僅意味著老年贍養負擔的加重，更會帶來一系列雇用問題，導致高齡者再就業面臨嚴峻的態勢。為此，日本將促進高齡者再就業確立為最重要的勞動雇用政策之一，開始嘗試通過逐步延遲退休年齡的方式、以勞動市場內部的雇用維持政策來解決高齡者的再就業問題。

日本國內圍繞高齡者雇用問題的研究已較為成熟。如清家篤·山田篤裕等考察了今后日本高齡者就業的必要性，認為高齡者是具備潛在能力的人力資源，政府應有效利用高齡者勞動力[1]；樋口美雄等分析了“團塊世代”（即1947-1949年間第一次生育高峰期出生的人口）的退休對日本經濟及高齡者雇用的影響[2]；松浦民惠等對2004年《改正高齡者等雇用安定法》頒布后企業的應對舉措進行了考察，明確了今后高齡者雇用存在的課題[3]；萱沼美香則對二戰后的高齡者雇用政策進行了綜合的考察和分析，指出為使老齡化社會維持經濟活力，應該改變過去過分強調年齡要素的雇用體系[4]；等等。從整體來看，這些研究大多持由于老齡化導致勞動力不足、高齡者雇用必不可少且應積極推進的觀點。

相比較而言，我國國內的研究多偏重于日本老齡化的現狀研究以及老齡化對經濟發展、尤其對年金（即養老金）等社會保障問題的探討，例如王曉璐、傅蘇等考察了日本老齡化的現狀，認為老齡化對日本的社會保障、產業結構調整、勞動力市場等社會經濟產生了很大影響[5]；田香蘭等則側重于有關老齡化社會中的日本養老保險制度的考察和分析，認為日本的經驗對同樣面臨老齡化困擾的中國提供了有益的借鑒[6]，等。而涉及到日本的高齡者雇用問題，雖然有學者認為日本的勞動市場存在實現高齡者就業的基礎條件[7]，也有學者提出日本需向高齡者和女性以及外國勞動者提供更多的就業機會[8]，但從整體來看，老齡化背景下的高齡者雇用政策的研究在國內尚處于摸索階段。

本文將吸取國內外研究成果，考察和分析人口老齡化背景下的日本高齡者雇用政策、尤其是以延遲退休年齡為主要目標的高齡者雇用維持政策的實施背景及政策演變，并對其進行綜合性評述，以便為今后我國在科學決策老齡化問題方面提供借鑒和參考依據。

一

與歐美發達國家相比，日本的老齡化雖然起始晚，但其速度之快卻為世界罕見。如圖1所示，1950年日本的老齡化率為4.9%，而當時的發達國家大多已步入老齡化社會，尤其是法國、英國的老齡化率均已超過10%。但當日本的老齡化率在1970年首次突破7%之后，其老齡化進程突然加快，僅用了24年（1994年）就遞增到了14%，而同樣的進程，英國經過了47年，法國則經過了115年[5]66。之后，日本的老齡化率持續上升，2002年已達到18.5%，超過歐美諸國，成為世界上老齡化程度最嚴重的國家。日本2013年版《高齡社會白皮書》顯示，截止到2012年10月1日，日本總人口為1億2752萬人，其中65歲以上高齡人口創歷史最高，為3079萬人，老齡化率高達24.1%，也就是說每4.2人中就有1位65歲以上高齡者，尤其在65歲以上高齡人口中，75歲以上高齡者占了近一半[10]。日本成為名副其實

的“超老齡社會”。

注：① 2020年以后數據為日本國立社會保障和問題研究所推算數據。

② 本表是筆者根據該研究所《人口統計資料集》（2013年版）表2-17的數據制作而成。

圖1日本與世界主要發達國家老齡化率的推移（1950-2060年）[9]

今后，人口老齡化進程仍會繼續。據日本國立社會保障和人口問題研究所推測，日本在戰后第一次嬰兒潮時期（1971-1974）出生的人口，即“團塊世代”到65歲后，2015年高齡人口數量將達到3395萬人，當他們到75歲時（2025），高齡人口數量將達到3657萬人。正是由于“團塊世代”所代表的高齡人口的持續增加以及少子化所導致的年少人口的持續減少，日本的老齡化率仍會繼續上升，如圖1所示，2035年將增至33.4%，即3人中將有1人為65歲以上高齡者，2060年更將發展為每2.5人中就有1人的老齡化程度，其中75歲以上高齡者比例將高達26.9%，即會出現4人中就有1人為75歲以上高齡者的局面[9]。

在日益加劇的人口老齡化背景下，日本政府將促進高齡者再就業確立為最重要的勞動雇用政策之一，尤其是在20世紀70年代中期以后，開始實施以逐步延遲退休年齡為主要內容的高齡者雇用政策。而日本政府之所以將延遲退休年齡作為高齡者雇用政策中的重要內容，主要是出于以下幾個方面的考慮。

第一，老齡化的日益加劇必然會逐漸加重老年贍養負擔，對日本的年金制度乃至整個社會保障體系等帶來巨大壓力。日本的公共年金制度

日本在1961年建立了國民年金制度，規定20歲以上的國民都有義務加入，實現了“國民皆年金”。之后，又建立了以企業薪職人員為對象的厚生年金和以公務員為對象的共濟年金，由國家統一管理，所以又統稱為“公共年金”。

是國民的基本養老保障，采取的是“后代人扶養前代人”的方式，即由在職的一代繳納的保險費直接用于支付退休者的退休金，這就意味著隨著老齡化程度的不斷加深，年金繳納者越來越少而領取年金者卻越來越多。據統計，年金支付金額在1973年為1.1萬億日元，在日本老齡化率達到14%的1994年已大幅增加到28.6萬億日元，目前已突破50萬億日元[11]，而且隨著“團塊世代”的退休，年金支付金額還在進一步增加 。年金支付費用的大幅增加直接導致了高齡者相關支出及社會保障總支出的猛增，如圖2所示，高齡者相關支出自70年代開始，一直呈現迅猛增長態勢，2010年在社會保障總支出中的比重已高達近七成，而同期社會保障總支出在國民生產總值中所占比例也由5%左右上升至近30%。因此，在老齡化背景下，為減少年金支出等高齡者相關支出、緩解社會保障體系以及國家財政的巨大壓力，政府有必要積極推行年金制度改革來予以應對，同時為了避免退休職員因推遲年金的領取時間而出現收入空白期，在雇用方面逐步延遲退休年齡也被認為是有效的應對措施之一。

注：① 高齡者相關支出包括年金保險支出、高齡者醫療支出、高齡者社會福利支出、高齡者繼續雇用援助金等費用。

② 本圖是筆者根據日本內閣府《高齢社會白書》（2013年版）第1章圖1-1-11翻譯、修改而成。

圖2高齡者相關支出與社會保障總支出的推移（1970-2010年）[10]

第二，在老齡化背景下，人口平均壽命的延長與退休年齡偏低的矛盾凸顯。二戰后，在日本以大企業為中心，55歲退休制為主的退休制度被廣泛采用。據1973年勞動者《雇用管理調查》顯示，企業規模為1000人以上的大企業幾乎全部采用退休制、100-999人規模的企業約有90%采用、30-99人規模的企業有55%采用退休制，且以采用55歲退休制的為最多，平均退休年齡約為57歲[12]362。另一方面，由于二戰后生活環境的改善、膳食營養水平的提高以及醫療技術的進步等原因，人口死亡率大幅下降，而平均壽命則得到大幅延長。1970年日本男性的平均壽命已從20年前的59.57歲延長至69.31歲，女性則從62.97歲延長至74.66歲[13]，55歲時的平均余命則分別為19.76年、21.83年[4]9。之后，由于平均壽命呈繼續增加趨勢，到了2010年，55歲時的男女平均余命已分別延長至25.48歲、31.40年（見表1）。在此態勢下，如果繼續維持55歲退休制，那么就意味著將有大量人員在退休后擁有20多年、甚至更長時間的非工作時期，這無論對高齡者個人還是社會而言，無疑都將是一個巨大的損失[4]9。因此，面對老齡化背景下的人口平均壽命延長與退休年齡偏低的矛盾，無論是政府還是社會[1]108均認識到，高齡者作為具備潛在能力的人力資源，應被更有效地利用，而延遲退休年齡不外乎是最好的舉措。〖FL）〗

表1日本平均壽命及特定年齡平均余命的推移[4]9、[13]

年份

平均壽命55歲時的平均余命65歲時的平均余命

男

女

男

女

男

女

〖ZB）W〗

〖BHDG4.5mm，WK25mm，WK20mm，WK20mm。5W〗

1950

59.57

62.97

—

—

11.35

13.36

〖BHDW〗

1960

65.32

70.19

—

—

11.62

14.10

〖BH〗

1970

69.31

74.66

19.76

21.83

12.50

15.34

〖BH〗

1980

73.35

78.76

—

—

14.56

17.68

〖BH〗

1990

75.92

81.90

—

—

16.22

20.03

〖BH〗

2000

77.72

84.60

—

—

17.54

22.42

〖BH〗

2010

79.55

86.30

25.48

31.40

18.74

23.80

〖BH〗

2011

79.44

85.90

—

—

18.69

23.66

〖BH〗

2035

82.40

89.13

—

—

20.93

26.17

〖BH〗

2060

84.19

90.93

—

—

22.33

27.72

〖BG）F〗〖HT〗

注：〖WB〗①1950年平均壽命和65歲時的平均余命是1950～1952年的平均數。

〖DW〗②本表是筆者根據厚生勞動省《第19回生命表》參考資料1、萱沼美香（2010）翻譯、修改完成。〖HT〗

〖FL（K2〗

第三，在老齡化背景下，以終身雇用制和年功序列工資制為核心的日本傳統的雇用制度已無法適應社會經濟環境的激變，成為阻礙高齡者再就業的根本原因之一 。終身雇用制[14]55是指以剛從學校畢業的學生為主要雇用對象，一旦雇用，原則上只要該企業不陷入嚴重的經營困境、或者其本人沒有嚴重違紀行為，將確保其被雇用到退休，而與之相輔相成的工資管理體制就是以工作年數增加而遞增的年功序列工資制。由于二者所具備的雇用保障以及收入保障功能在退休后就會完全結束，“在雇用多名退休以后職員的時候，因牽扯到人工費和如何保證高齡者工作等問題，企業們的態度非常消極”[15]12，由此導致高齡者一旦中途離職或退休，就很難被其他企業中途雇用。因此，雖然二者在日本的經濟發展過程中發揮過重要作用，但在老齡化導致的高齡人口日益增加的態勢下，顯然已逐漸成為高齡者再就業的阻礙。而延遲退休年齡、使已到退休年齡的職員得以繼續雇用，則意味著確保了退休職員的雇用和收入穩定，可以說是針對傳統雇用制度實施的一項重要變革。

第四，在老齡化背景下，高齡者在外部勞動市場中的再就業狀況更加嚴峻。在日本，高齡者一直具有較強的再就業意愿，但是人口老齡化帶來的高齡人口數量的大幅增加，“不僅意味著社會保障資金的增加以及誘發的國民負擔的加重，同時也意味著高齡者就業機會的喪失”[7]35。從圖3中各年齡層完全失業率的推移來看，在70年代以后的30多年間，55-64歲男性人口的完全失業率雖然起伏較大，但一直遠高于平均值，說明隨著高齡人口的增加，高齡者失業人數也在增加，就業形勢遠遠比不上年輕人。另從有效求人倍率來看，55-59歲、60-64歲以及65歲以上年齡層在1975年，分別為0.15

倍、0.08倍、0.03倍（平均值為0.65倍），1985年為0.26倍、0.16倍、0.06倍（平均值為0.77），到了1995年，其他兩個年齡層有好轉跡象，但60-64歲年齡層又降為0.08倍（0.63倍）[4]1116。可見，在外部勞動市場中，與年輕人相比，高齡者再就業困難，長期處于供大于求的局面，勞動力供求嚴重失衡。因此，隨著老齡化導致的高齡人口的增加，僅僅依靠外部勞動市場、對從企業離職或退休后的失業者中高齡者實施再就業援助的方式，已無法從根本上解決問題，而如果通過延遲退休年齡、由職員所在企業對其繼續雇用，卻可在內部勞動市場自行解決高齡者的再就業問題，避免產生失業。

由于以上人口老齡化背景下產生的諸多問題的影響，日本政府在70年代中期以后，開始嘗試將高齡者雇用政策從中高齡者失業政策向雇用維持政策轉變，逐步延遲退休年齡開始成為高齡者雇用政策中的最重要內容。

注：①本圖中的完全失業率是各年度12月份的數值。

②本表是筆者根據總務省統計局《労働力調査長期時系列データ》表a-81的數據制作完成。

圖3日本各年齡層完全失業率（男性）的推移（1972-2013年）[16]

二

所謂的高齡者雇用政策，就是促進中途離職或退休后的高齡者被企業繼續雇用或再次雇用的政策，從廣義上來說，包括常規雇用（企業通過外部勞動力市場新雇用職員）、維持雇用（企業對已到退休年齡的職員進行繼續雇用）、創業支持等多項內容。但由于日本在70年代進入老齡化社會后，其高齡者雇用政策主要是以分階段實現延遲退休年齡為主要目標的（見表2），因此，這里將以高齡者雇用政策萌芽期、實現60歲退休制的時期和實現65歲退休制的時期等三個階段[4]2，來考察和分析步入老齡化社會后的日本高齡者雇用政策的演變。

（一）高齡者雇用政策的萌芽期

由于二戰后初期至20世紀50年代中期，日本尚處于戰后恢復階段，即使是年輕階層也處于勞動力過剩狀態，因此，政府并沒有對高齡者的雇用問題給予太多關注。但值得注意的是，日本企業的退休年齡雖然一般維持在55歲，但實際上，企業挑選部分已到退休年齡的職員，以非正式雇用的方式予以再次雇用的慣例早已存在，這為之后高齡者雇用政策的推行奠定了基礎。

從50年代中期到70年代中期，日本經濟進入高速增長期，之前的勞動力過剩狀態得到了很大改善，但與年輕人相比，中高齡者的就業形勢卻依然很嚴峻。而另一方面，日本的老齡化卻進展迅速，老齡化率已從1950年的4.9%上升到1960年的5.7%[9]。對此，日本政府開始將目光投向中高齡者的再就業問題，在1961年經濟白皮書中首次指出，隨著人口老齡化的進展，處于再就業困難狀態的中高齡者的比重也在增加[5]5。政府開始出臺一系列促進高齡者再就業的法律法規，如表2所示，1963年公布的《改正職業安定法》中，規定針對就業困難的中高齡者提供就業指導補助金或職業訓練補助金，并設立“中高齡失業者等的就業促進措施”制度；1966年的《雇用對策法》中設立了積極援助44-65歲中高齡失業者求職活動的職業轉換補助金制度，同時確立了中高齡者的雇用率制度，規定企業有努力實現6%以上的高齡者雇用比例的義務；1971年的《關于中高齡者等雇用促進的特別措施法》則針對特定地區推行新的舉措，并將中高齡者的定義分別改為45歲以上和55歲以上、中高齡失業者的范圍定為45至65歲（不包括65歲）。

從總體來看，60年代至70年代初的高齡者雇用政策大多是中高齡者的再就業促進對策，也就是說，主要是從外部勞動市場促進從企業離職或退休后的中高齡者的再就業而實施的對策，和以往一樣，依然屬于失業對策的范疇。但是1966年設立的中高齡者雇用率制度說明政府已開始試圖以雇用維持的方式、通過內部勞動市場來解決高齡者的再就業問題。應該說，這項政策的頒布，意味著高齡者雇用政策已經出現從事后對策向預防性對策轉變的萌芽。

表2二戰后日本有關高齡者雇用政策的演變[3]45、[17]

年份主要相關法律政策動向及法律改正內容

1963年

改正職業安定法

針對就業困難的中高齡者提供就業指導補助金或職業訓練補助金。

設立“中高齡失業者等的就業促進措施”制度。

1966年

雇用對策法

設立積極援助44至65歲中高齡失業者求職活動的職業轉換補助金制度。

設立中高齡者的雇用率制度（努力義務）。

1971年

關于中高齡者等雇用促進的特別措施法

維持以往政策并針對特定地區推行新的舉措。

1973年

改正雇用對策法

第2次雇用對策基本計劃（1973年內閣決議）規定“將退休年齡延遲至60歲作為目標推進”。

在雇用對策法中規定把延遲退休年齡作為國策施行。

1976年

改正中高齡者等雇用促進法

第3次雇用對策基本計劃（1976年內閣決議）規定“以退休后的再就業、雇用期限延遲等方式促進60～64歲職員的再就業”。

在中高齡者等雇用促進法中設立高齡者雇用率制度。

1979年

第4次雇用對策基本計劃（1979年內閣決議）規定“努力實現60歲退休制一般化”。

1986年

改正中高齡者等雇用促進法

（=高齡者雇用安定法制定）

規定企業有努力實行職員60歲退休的義務。

1990年

改正高齡者等雇用安定法

規定企業有努力實行職員退休后再就業的義務。

1994年

改正高齡者等雇用安定法

規定企業有實行職員60歲退休的義務。

1999年

第9次雇用對策基本計劃（1999年內閣決議）規定“在未來10年間，有必要

將退休年齡提高到65歲”。

2000年

改正高齡者等雇用安定法

規定為確保高齡者到65歲的穩定雇用，企業有努力實行退休年齡（未滿65歲

的）的提高、繼續雇用制度的導入等必要措施的義務。

2001年

改正雇用對策法

規定企業有努力實行招工、錄用時禁止限制年齡的義務。

2004年

改正高齡者等雇用安定法

規定企業有逐步實行高齡者雇用確保措施的義務（2006年4月施行）

規定企業對未滿65歲上限年齡的招工、錄用時提交理由的義務。

2007年

改正雇用對策法

規定企業有實行招工、錄用時禁止限制年齡的義務。

2013年

改正高齡者等雇用安定法

規定企業有義務將職員的退休年齡延遲至65歲。

注：本表是筆者根據松浦民恵（2012）圖表5和郭桂玲（2013）翻譯、修改、補充而成。

二）實現60歲退休制的時期

70年代以后，隨著人口老齡化程度進一步加深， 55歲以上勞動力人口數量增速加快，1975年已達到797萬人[9]。但55以上中高齡者再就業依然困難，在勞動力市場處于嚴峻的供求失衡狀態。為此，日本傳統的雇用制度和以55歲退休為主的退休制開始受到質疑，被認為如果想從根本上解決高齡者的再就業問題，就應該實施延遲退休年齡的政策[18]140。

在此背景下，1973年內閣決議通過了《第2次雇用對策基本計劃》，首次提出在計劃期間（即1972-1976年度）將退休年齡延遲至60歲作為目標推進的內容，并在同年通過了《改正雇用對策法》，確定把延遲退休年齡作為國策施行的方針（見表2）。之后，延遲退休年齡屢次成為日本國會討論的重要議題，1976年《第3次雇用對策基本計劃》規定以退休后的再就業、雇用期限延遲等方式促進60-64歲職員的再就業，同年在《改正中高齡者等雇用促進法》中設立了高齡者雇用率制度；1979年內閣決議通過的《第4次雇用對策基本計劃》中，進一步規定企業應“努力實現60歲退休制一般化”（見表2）。同時，為促進其順利實施，政府開始從對實施企業提供多項資金援助，如以中小企業為對象的“退休延長獎勵金”（1973年設立，1976年實施范圍擴大到了大企業）、以促進60歲以上職員退休后再雇用或雇用延長“繼續雇用獎勵金”（1973年）等[18]191192。可以看出，尤其是70年代中期以后，日本政府開始將促進高齡者再就業確立為重要的勞動雇用政策。

80年代以后，隨著大規模的年金制度改革，政府開始將高齡者雇用政策向60歲退休制的立法化努力，1986年《改正中高齡者等雇用促進法（=高齡者雇用安定法制定）》規定企業有實行職員60歲退休的義務，1994年《改正高齡者等雇用安定法》中規定到1998年企業有實行職員60歲退休的義務（見表2）。日本在90年代末基本實現了60歲退休義務化的目標。

（三）實現65歲退休制的時期

進入90年代以后，在日本政府的政策誘導下，60歲退休制得到順利推廣。1990年，在實施退休制的企業中，約有6成以上采用了60歲退休制[4]16，而經過1994年有關60歲退休義務化的《改正高齡者等雇用安定法》的頒布，到了1998年，日本已基本實現了60歲退休制的延遲退休目標。但另一方面，如前所述，60-64歲年齡層的完全失業率在1995年高達5.7%，超過平均值2.5個百分點，同年有效求人倍率為0.08倍（平均值為0.63倍）[4]16，可見60-64歲高齡者在外部勞動力市場中的就業形勢依然不容樂觀。同時，由于老齡化進程繼續加快，1994年老齡化率已遞增到了14%，55歲以上勞動力人口比例已超過20%，其中60-64歲及65歲以上勞動人口數量增長迅速，已接近900萬人，勞動力人口進一步呈現老齡化趨勢[9]。同時，“團塊世代”問題也開始受到重視，因為多達800萬人的“團塊世代”到2007年達到60歲，到2012年達到65歲后，日本將面臨更嚴重的高齡者再就業問題。

對此，政府不得不開始考慮進一步推行65歲退休制，而作為導火索出現的就是80年代中期以后進行的大規模公共年金制度改革。1985年，政府將“老齡厚生年金”的支付年齡從現行的60歲被階段性地提升至65歲，1994年又進一步推出“特別支付的老齡厚生年金”制度

在2000年年金制度改革中，該制度中“報酬比例部分”的男性支付年齡，在2013～2025年間被分階段提升至65歲，女性將推遲5年執行。這意味著到2030年“老齡厚生年金”的支付年齡將被全部提升至65歲。

，將60-64歲高齡者的“老齡厚生年金”分為“報酬比例部分”和“定額部分”，前者將在高齡者被繼續雇用或被再次雇用期間與工資一起支付，后者則將在2001-2013年間逐步將支付年齡提升至65歲[4]1617。如此一來，如果企業職員60歲退休，便不可避免地將出現5年的收入空白期，這意味著很多人將面臨退休后暫時無法領取年金的困境。因此，年金制度改革迫使高齡者雇用政策也不得不隨之作出相應的改革，即確保職員到65歲后仍被繼續雇用。

1999年，日本政府在《第9次雇用對策基本計劃》中首次提出在未來10年間，有必要將退休年齡提高到65歲，緊接著在2000年《改正高齡者等雇用安定法》中規定為確保高齡者到65歲的穩定雇用，（實行未滿65歲退休制的）企業有努力實行退休年齡的提高、繼續雇用制度的導入等必要措施的義務（見表2），進而在2001年的《高齡社會對策大綱》中，指出在老齡化迅速進展的過程中，為維持經濟社會的活力，使高齡者充分發揮其知識和經驗，成為支撐經濟社會的重要支柱，政府將完善高齡者雇用環境，通過延遲退休年齡及采用繼續雇用制度等措施，確保有意愿的高齡者都能夠工作到65歲[4]19。之后的2004年《改正高齡者等雇用安定法》基本上秉承了該大綱的高齡者雇用方針，并確定了具體的高齡者雇用確保措施，2013年《改正高齡者等雇用安定法》進一步規定企業有義務將職員的退休年齡延遲至65歲，最終基本實現了65歲退休義務化的目標。

如前所述，日本在20世紀70年代步入老齡化社會后，為促進高齡者再就業，政府先后出臺了10多項以逐步延遲退休為主要內容的法案。其中，對目前企業的高齡者雇用產生了重大影響的則是2004年頒布、2006年4月開始實施的《改正高齡者等雇用安定法》[19]4。該法案仍是以實現高齡者延遲退休為主要目的的，但與以往不同的是，該法案規定了到65歲為止的雇用確保措施的實施義務化等多項條款，并在雇用確保措施中規定自2006年4月開始企業有義務逐步實施以下3項措施中的任何一項，即①逐步延遲退休年齡至65歲，到2013年必須達到65歲；②廢除退休制；③采取繼續雇用制度，即可維持現有退休制度，但對有繼續工作意愿的退休職員必須實現再次雇用或延遲勞動合同[3]47。雖然在再就業標準、工資等相關待遇等問題上沒有特別的規定，企業在執行過程中仍有很大的自由度，但該法案原則上要求企業有義務確保所有希望繼續工作的職員可以被再雇用到65歲，可以說，“是對至今以60歲退休為前提的人事制度進行的大幅度改革”[19]4。

那么該法案的實施情況如何呢？根據日本厚

生勞動省發表的調查結果

該項調查的對象是全日本約14萬家職員在31人以上的企業（其中301人以上為大企業），職員總數為2818萬人[21]。

，截至2013年，已實施雇用確保措施的企業約占92.3%，其中，采取繼續雇用制度措施的企業占了81.2%，而分別采取逐步提升退休年齡至65歲、廢除退休制的只有16.0%、2.8%（見圖4），說明雖然絕大多數企業已經認可該措施，但對后兩項規定仍有一定的抵觸。另外，在這些企業中，對65歲以上希望繼續被雇用的職員進行無條件雇用的只有65.5%，采取符合條件方可繼續雇用的企業占了1/3以上[20]，而過去一年中，在達到60歲退休年齡的職員（36.7萬人）中，被繼續雇用者占總人數的76.5%，而希望被繼續雇用卻沒被雇用的職員僅占1.2% [20]。這表明目前企業在對有繼續工作意愿的退休職員進行繼續雇用時，仍會根據需要有所選擇，對不符合再雇用條件的職員不再雇用，但大多數企業都會采取某種形式，盡量讓職員繼續工作到65歲。如此一來，高齡者的雇用人數也有了大幅增加，2013年60歲以上者為272萬人，其中，65～69歲者為61萬人，而51人以上規模企業的60歲以上常用勞動者約為246萬人，比雇用確保措施義務化之前（2005年）增加了141萬人（見圖4）。 因此，總體來說，在該法案實施后，大多數企業都會盡量實施對有繼續工作意愿的高齡職員的再雇用，日本的高齡者雇用人數也由此處于不斷增長態勢。

注：本表是筆者根據日本厚生勞動省 （2013）表3-1和表8翻譯、修改而成。

圖4高齡者雇用狀況調查結果（2013年）[20]

三

如果說日本在20世紀60年代的高齡者雇用政策主要是針對從企業離職或退休后的失業中高齡者的再就業而實施的事后彌補措施，那么70年代步入老齡化社會以后的政策就可以說主要是通過延遲退休年齡的方式、由內部勞動市場自行解決，以避免產生失業的預防性對策[18]2，這不能不說是日本高齡者雇用政策的一個巨大進步。且如前所述，日本政府在促進高齡者再就業方面的政策扶持、尤其是以延遲退休年齡到65歲、維持繼續雇用為主要內容的2004年《改正高齡者等雇用安定法》的實施確實在很大程度上增加了60歲以上高齡者的雇用機會，應該予以積極評價。在政策得以順利實施的背后有許多因素的影響，尤其是以下幾點不容忽視。

第一，政策具備的漸進性與階段性的特點為政策的順利實施提供了重要條件。在老齡化背景下，日本政府先后出臺了十多項有關逐步延遲退休年齡的政策法規、以促進高齡者再就業（見表2）。自1973年首次提出將退休年齡延遲至60歲的目標到1998年60歲退休義務化目標的基本實現，時間跨度長達25年，而為實現退休年齡從60歲延遲至65歲、并最終確立65歲退休制的過程也經歷了14年的時間，這說明日本有關延遲退休年齡的高齡者雇用政策具備漸進性與階段性實施的特點。正是這種漸進性與階段性的實施模式，在政策推行時才沒有引起來自企業和社會的強烈反彈，反而逐步得到了絕大多數企業的認可，使政策得到了較為順利地實施。

第二，大多數政策內容比較寬松，且不是由政府發布行政命令來強制執行的，而仍是通過向企業大量提供援助金等方式來進行間接的政策誘導的[6]33、[21]45。例如，在促進企業延遲退休年齡等方面，日本自1997的10年間持續實施“促進繼續雇用援助金”制度，并在該制度實施結束后，緊接著新設了主要針對中小企業的“提高退休年齡獎勵金”，以鼓勵企業將雇用年齡延遲至70歲，此外還有2009年設立的“高齡者雇用模范企業援助金”、2010年設立的“確保高齡者雇用獎勵金”等[21]912，如果再加上其他有關高齡者雇用的援助金，在2010年日本年度預算中援助金總額已高達近400億日元[21]。而根據厚生勞動省2009年的調查，在有關60歲以上高齡者雇用援助方面，認為政府的援助很有必要的企業約占55.9%[22]14，這說明一半以上的企業認為政府提供的援助金對高齡者雇用有促進作用。因此，可以說政府向企業大量提供的援助金等的方式調動了企業對高齡者雇用的熱情，從側面推動了政策法規的順利實施。

與此同時，高齡者雇用政策雖然擴大了高齡者的雇用機會，但也表現出一定的局限性。

首先是高齡者的雇用形態、薪資待遇等并沒有因此得到很大改善。勞動政策研究機構2013年對采用繼續雇用制度的6487家企業進行調查后的結果也顯示，約有近七成企業是作為企業的非正式職員（即合同工、鐘點工等方式）進行再雇用的，其中，1000人以上規模企業的比例更是超過了八成[23]4，這說明盡管企業雇用高齡者的人數在增加，但為控制人工成本，多數仍選擇了人力成本較低的非正式雇用形態。正因為如此，高齡者被企業再雇用后的薪資水平大多也無法達到退休時的水平，平均僅為退休時的七成左右[23]7。而社會地位以及薪資水平的下降對高齡者的再就業意愿造成了直接影響。據總務省統計局的統計也顯示，退休后希望繼續工作的高齡者比例正在降低，2012年60-64歲及65歲以上者比例分別為83.1%、79.9%，比2007年分別下降了1.7和3.3個百分點，女性則分別下降了0.4和2.5個百分點[24]79。在日本，高齡者較高的再就業意愿可以說是有關延遲退休年齡的政策法規得以順利實施的前提，政府今后的目標是繼續延遲退休年齡到70歲、并最終建立一個“エイジフリー社會”（即與年齡無關的、只要有工作意愿就能夠工作的社會）[19]7，但如果不能抑制高齡者再就業意愿的下滑趨勢，那么該目標顯然很難實現。因此，政府在促使企業擴大對高齡者雇用的同時，也應制定一定的行業標準，對企業的高齡者雇用形態、工資待遇體系等進行指導或援助，以便進一步改善高齡者再就業環境。

其次，高齡者雇用政策通過延遲退休年齡等方式保障了高齡者得以繼續雇用的同時，也引發了日本社會關于是否影響年輕人就業的擔憂。在2013年《改正高齡者等雇用安定法》中有關“65歲退休義務化”的新法規出臺后，日本讀賣新聞曾對全國約2.3萬家企業實施了問卷調查，結果顯示，回答“控制中途聘用”職員和“控制聘用新畢業生”的企業分別占11.8%、11.0%，也有7.7%的企業回答將“削減60歲以下職員的薪酬”[17]，說明延遲退休年齡的法規確實抑制了不少企業雇用年輕人的愿望。另據由大型企業組成的日本經濟團體聯合會的調查，隨著高齡者再雇用人數的增加，以后5年內企業支付的薪資總額將增加2%，為此，1/3的企業認為，如果繼續雇用60歲以上的職員成為義務化制度，將減少年輕人的雇用數量[25]。可以看出，至少在一定時期內企業對高齡者的再雇用勢必對年輕人造成一定影響。因此，在年輕人就業形勢嚴峻的情況下，讓企業無條件的持續延長高齡者雇用顯然也不現實，對企業來說，技術革新及生產能力提高所帶來的高齡者新職位、新業務的開發、以及相應的人事制度、雇用體系的改革很有必要。而對于政府而言，在繼續實施延遲退休年齡的政策的同時，為減輕對年輕人就業的影響，更要對企業改革提供援助，并積極擴大與各類行政機構、經濟團體、勞動團體等相關部門的合作，強化對高齡者提供再就業技能培訓、職業設計咨詢和支援等措施的實施，從多方面有效推動并改善日本的高齡者再就業環境。

目前，我國也正在逐漸步入老齡化社會。據國家統計局人口和就業統計司調查顯示，2007年我國老齡化率已達到8.1%，到2050年，將進一步上升至23%[6]34，這就意味著我國已“未富先老”。作為一個發展中國家，我國將和日本一樣面臨老齡化快速發展的問題。為應對老齡化日益加劇帶來的養老金缺口逐步擴大等問題，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，受到社會各界廣泛關注。盡管中日兩國在國情及經濟發展等方面存在諸多差異，但日本多年來積累的經驗與教訓、尤其是在有關延遲退休年齡的高齡者雇用政策方面的嘗試和探索，對我國在應對日益嚴重的老齡化問題方面可提供一定的借鑒和參考。

參考文獻：

[1]清家篤·山田篤裕.高齢者就業の経済學[M].東京：日本經濟新聞出版社，2004.

[2]樋口美雄，財務省綜合政策研究所，等.団塊世帯の定年と日本経済[M].東京：日本評論社，2004.

[3]松浦民惠.高齢者雇用の現狀と課題[J].JILPT第2期プロジェクト研究シリーズ，2012，（1）：42-51.

[4]萱沼美香.高年齢者雇用政策の変遷と現狀に関する考察[EB/OL].（2010-12）.DISCUSSION PAPER： NO.48. http：∥www.ip.kyusan-u.ac.jp/keizai-kiyo/dp48.pdf.

[5]王曉璐，傅蘇.日本超老齡社會及其影響[J].現代日本經濟，2012，（5）：65-71.

[6]田香蘭.養老事業與養老產業的比較研究[J].天津大學學報：社會科學版，2010，（1）：30-35.

[7]閻莉.關于日本人口老齡化與雇用問題的探討[J].日本研究，2001，（4）：34-39.

[8]田香蘭.日本勞動力不足問題及解決對策[J].社會工作，2009，（1）：55-57.

[9]日本國立社會保障和人口問題研究所.人口統計資料集（2003年版、2013年版）[EB/OL]. （2014-02-19）.http：∥www.ipss.go.jp/syoushika/tohkei/Popular/Popular2013.asp？chap=0.

[10]日本內閣府.高齢社會白書（平成25年版）：第1章 高齢化の狀況[EB/OL].（2013-06-14）.http：∥www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/index-w.html.

[11]日本國立社會保障和人口問題研究所.社會保障費用統計（平成23年度）[EB/OL].（2013-12-06）[2014-04-25].http：∥www.ipss.go.jp/ss-cost/j/fsss-h23/fsss_h23.

[12]梶原昭一.高齢者の雇用安定と定年延長[J].経営の科學，1976，（21-7）：362-367.

[13]日本厚生勞動省.統計情報·白書（生命表·結果の概要）[EB/OL].（2014-02-19）.

http：∥www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/life/19th/index.html.

[14]張玉來.“神器”的黯然：日本終身雇用制改革[J].現代日本經濟，2008，（1）：55-59.

[15]伊藤實.日本的高齡者雇用政策與實態[EB/OL].（2010-04-27）[2014-04-25].

http：∥www.docin.com/p-51728134.html.

[16]日本總務省統計局.労働力調査長期時系列データ[EB/OL].（2014-04-25）.http：∥www.stat.go.jp/data/roudou/longtime/03roudou.htm.

[17]郭桂玲.日本企業苦于應對高齡雇傭法 過半公司將減薪[EB/OL].（2013-04-23）[2014-04-25]. http：∥www.chinanews.com/gj/2013/04-23/4757707.shtml.

[18]厚生勞動省職業安定局.高齢者雇用対策の推進[M].日本：勞務行政出版社，2003.

[19]前田展弘.高齢者雇用政策の展望[EB/OL].（2013-03-11）[2014-04-25].http：∥www.nli-research.co.jp/report/gerontology_journal/2012/gero12_010.html.

[20]日本厚生勞動省.平成 25 年高年齢者の雇用狀況集計結果[EB/OL].（2013-10-30）[2014-04-25].http：∥www.mhlw.go.jp/file/04-Houdouhappyou-11703000-Shokugyouanteikyokukoureishougaikoyoutaisakubu-Koureishakoyoutaisakuka/100.pdf.

[21]萱沼美香.高年齢者雇用における助成金施策について[EB/OL].（2010-12）.DISCUSSION PAPER：NO.47.http：∥www.ip.kyusan-u.ac.jp/keizai-kiyo/dp47.pdf.

[22]日本厚生勞動省職業安定局.高年齢者雇用対策の現狀と課題[EB/OL].（2011-01）[2014-04-25]. http：∥www.recruit-cc.co.jp/koyo/RandD/pdf/senior/ko_0001.pdf.

[23]荻野登·荒川創太·渡邊木綿子.高年齢社員や有期契約社員の法改正後の活用狀況に関する調査結果[J].JILPT調査シリーズ，2013，（115）：1-19.

[24]日本總務省統計局.平成24年就業構造基本調査結果の概要[EB/OL].（2013-07-12）[2014-04-25].http：∥www.e-stat.go.jp/SG1/estat/GL08020103.do？_toGL08020103_tclassID=000001048176cycleCode=0requestSender=search.

[25]何德功.日本推遲退休年齡孰喜孰憂[DB/OL].（2012-07-26）[2014-04-25].http：∥dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2012-07/26/content_47766.htm？div=-1.

責任編輯：汪效駟