問道地方權責劃分

建立事權和支出責任相適應的制度，是黨的十八屆三中全會《決定》中深化財稅體制改革的重要內容。事權體現政府活動的范圍和方向，支出責任是政府履行事權的財政支出義務。我國政府現行的事權是依據1994年起實行的分稅制財政管理體制劃分的。如何在合理劃分事權的基礎上，確定各級政府支出責任，實在是一個重大而緊迫的課題。

地方現象

目前各地方省以下市縣兩級政府呈現事權上移、責任下移趨勢，存在責大權小、事多財少的現象，以致權責不對等、財責不相適。表現在，第一，地方公共服務欠賬太多，投入較大，政府職能履行依然不到位。如，2013年，湖北省黃岡市民生項目支出為250.1億元，其中中央投入104.3億元；市、縣兩級投入資金145.81億元，分別占黃岡民生支出的比例為41.7%、58.3%。由于市縣兩級大量資金投入民生領域，以致對中央安排的民生工程、公益性事業、城市基礎設施建設和地方公路、鐵路、水利等公共建設項目，市、縣資金保障難以到位。

第二，由于地方政府公共服務體系和機制還不健全，部分公共服務重“養人”輕“養事”。如，惠民補貼有義務教育“兩免一補”、貧困生資助費和中職生免學費、低保、醫保、養老等；惠農補貼項目更多，糧食直補、良種補貼、農資綜合直補、農機具補貼、退耕還林補貼等，還有節能補貼、家電下鄉補貼、能繁母豬補貼等。各種補貼泛濫，導致核定難度大，發放手續繁瑣，管理成本高，執行時與初衷背道而馳。如黃岡麻城市宋埠鎮野雞崗村利用該村集體自留面積360畝，自2007年至2011年套取冒領糧食直補資金19.04萬元，嚴重違反了黨和國家的惠農政策。

第三，黃岡屬于革命老區、貧困地區，長期以來，由于戰爭創傷、自然災害、資源匱乏、國家大項目投入少、主體功能區劃限制、人才和資金外流嚴重等多方面原因，經濟發展嚴重滯后，但是國家的相應投入卻不到位。例如，在教育方面，黃岡基礎教育學校達2056所，在校生92.7萬人，教職工6.46萬人，每年向高校輸送人才約1.5 萬人；職業教育學校33所，在校生10.4萬人，教職工6725人。雖然黃岡市、縣兩級財政教育投入42.13億元，占當年本級財政支出的22.5%，相當于中央和省級財政投入的2.07倍，但仍有C級校舍危房828棟，面積達70.35萬平方米，其中D級危房266棟，面積達8.59平方米；還有部分高中學校債務“包袱”沉重，遠不能滿足黃岡教育事業優先發展的需要。麻城市農村學生自帶課桌椅上學事件就是黃岡義務教育投入不足的一個縮影。

邊界待厘清

中央專項轉移支付直接到支出項目，直接到資金使用部門，項目繁多，資金分散，影響了市縣兩級政府財政統籌能力。比如涉及民生資金方面，市、縣兩級管理和使用的單位和部門有扶貧、林業、農機、農業、畜牧、水利、能源、移民、財政、住建、交通、環保、廣播、發改、教育、衛生、旅游、民政、國土、經管、人社等20多個，導致項目申報管理、資金管理各自為政，條塊分割，重復建設、浪費嚴重等問題。

在收入方面，中央為促進經濟發展、調整產業結構，推行積極的財政政策，實行一系列結構性減稅政策和各種稅收優惠政策，在減輕企業稅費負擔的同時，造成地方因執行上級政策而財力減收；同時隨著國家一系列保障和改善民生政策的出臺，教育、社會保障以及各項工資改革等政策性增支因素增多，給市縣兩級財政收支平衡帶來較大壓力；不僅如此，中央安排的民生項目、公益性事業、城市基礎設施建設和公路、鐵路、民航、水運、水利等建設項目，均要求地方政府給予一定比例的配套資金。這種上級政府出政策、下級政府“埋單”的形式，導致了事權的逐級下移，只能向上級政府“等靠要”爭取財力支持，來保障各項資金落實到位。

此外，事權劃分評價協調、督辦機制不到位。例如，農村義務教育、農村低保養老、村一級組織財力保障等，在中央與地方政府之間的籌資責任劃分上無法可依，增加了新增支出責任劃分的協調難度。還有中央安排的資金項目，從項目申報、立項，到資金配套、撥付、使用和后續管護等環節，缺乏全過程的跟蹤督辦協調機制，沒有實行追責問責，上級管不了，下級沒權管，監管缺位，出現職能懸空，以致少數地方以虛報項目、虛報工程量等形式套取、截留、挪用、擠占國家資金，造成資金使用效益低下，以致有些問題年年查，年年在犯。

權責劃分思考

建立事權和支出責任相適應的制度，實質上是進一步調整中央和地方的關系，就是將公共產品、公共服務的不同責任要素在各級政府間進行明確劃分，用制度保證政府間事權和支出責任相適應，各司其職，各負其責，促進地區間實現基本公共服務均等化。

思考之一：界定政府與市場的邊界。緊緊圍繞市場在資源配置中的決定性作用，明晰政府職能范圍，合理界定政府與市場、社會及不同層級政府之間的關系。要把政府職能放在加強基礎設施建設、推動市場監管、提高公共服務水平、提升公共服務質量上，既要注重托好底，又要切忌大包大攬，讓改革發展成果更多地惠及民生；發揮財政資金的杠桿作用，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買公共服務，變“養人”為“養事”，放大財政資金使用效益；激活金融資本和社會資本，推動建立統一開放、公平競爭的市場環境，激活市場主體的活力，促進國民經濟持續健康發展。

思考之二：明確各級政府事權。貫徹落實好十八屆三中全會決定的要求，根據《憲法》的規定，從法治化、規范化的角度出發，充分考慮公共事務的受益范圍、信息復雜性和不對稱性以及激勵相容性，合理劃分中央、地方、中央和地方共同的事權和支出責任。中央對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔起均衡區域內財力差距的責任，建立健全省以下轉移支付制度，真正使省以下市、縣兩級政府“干什么事”與“錢從何來”實行動態匹配，充分調動和發揮各級地方政府的積極性，以提高各級政府的公共服務能力和水平。

思考之三：合理劃分財力。要綜合考慮我國地方政府承擔事權和支出責任的實際情況，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些，將其余具有明顯受益性、區域性特征、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，既保證中央履行職能和實施重大決策，又保障地方既得利益、培育地方主體稅種，真正使政府間財力與事權相匹配，為實現“五位一體”的全面小康目標提供有力保障。

思考之四：加強財政管理。一是建立全面、規范、透明、高效的現代政府預算管理制度，推行財政預決算公開，加強預算管理，強化預算約束，提高預算執行的質量和效率。二是加大財政資金整合力度，盤活財政存量資金，增強統籌使用財政資金的責任和能力。三是強化預算績效管理，推動重點領域、重點項目資金和部門支出管理的績效評價，加強績效運行的跟蹤監控和績效評價結果的綜合運用。四是加強地方政府債務管理，有效防范債務風險。五是強化財政監督管理，加強對轉移支付資金的使用監管，嚴肅財經紀律，有效防范重復立項、多頭申報、套取、挪用等行為，以提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性。

（作者供職于湖北省黃岡市財政局）