預算怪相

截至筆者發稿前，10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）公布。此舉意味著被稱為新一輪財稅改革“開頭炮”的深化預算管理制度改革的正式啟動。

《決定》提出，預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，應先行推進，并在今明兩年取得決定性進展，為2016年基本完成深化財稅體制改革的工作任務奠定基礎。改革內容涉及預算編制、執行、公開和監督等各個方面，主要包括七項：一是完善政府預算體系，積極推進預算公開；二是改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制；三是加強財政收入管理，清理規范稅收優惠政策；四是優化財政支出結構，加強結轉結余資金管理；五是加強預算執行管理，提高財政支出績效；六是規范地方政府債務管理，防范化解財政風險；七是規范理財行為，嚴肅財經紀律。

按照《決定》和新《預算法》的要求，過去一些地方的財政預算編制怪相有望逐漸消退。

尤其此時又是“快到一年年末時”，不少媒體同行已經開始策劃關注年底突擊花錢的專題報道。此前，東部某發達省份一位地級市的財政局預算部門負責人曾向媒體傾訴“我天天都求著教育局長花錢”實屬無奈之舉。在他看來，年年喊打的突擊花錢亦有一些苦衷，比如政府采購走流程需要幾個月，一些項目到年末才能撥付資金；又比如，政府擔心年末“入不敷出”，因此到年底才支付本已讓企業墊資的一些建設項目。讓這些基層“錢袋子”管家頭疼的還有一些領域支出的法定增長，也就是對多個民生職能部門的財政撥款要“達標”增長。這些被看作是預算剛性平衡約束下的扭曲個案。

究其原因，地方政府普遍認為，由于地方政府不得編制赤字預算，每年結余要求直接上交，這在他們看來，與其被收走，不如花掉。

此外，某市審計局也列舉了過去財政預算編制及執行中的三大問題。

預算編制不規范。一是預算編制內容過粗，部分預算支出指標未細劃到預算部門、單位和具體項目上，執行中難以操作，分配隨意性大；二是預算編制范圍不完整，例如在編制預算時未將上級轉移支付補助資金納入地方預算，部門預算上年結余未納入年度收入預算。

追加預算過大。編制公用經費支出預算，未考慮各部門單位的業務特點、日常運轉等因素，科學合理安排共用經費項目支出，造成預算定額底、預留過多，部門缺口大，在預算執行中臨時預算頻繁追加，頻繁調整，導致追加預算過大，預算約束弱化。

人大監督流于形式。報人大批準的預算草案編制不細，過于籠統，人大只能審議要花多少錢，但不清楚花到哪些具體項目上、產生什么效益，很難發現其中的問題，這無形中給人大代表履行憲法和法律賦予審批財政預決算并監督其執行的神圣職責帶來了很多不便，在客觀上造成了預算審查只是程序性的舉手表決，沒有實現實質意義上的監督。

新《預算法》雖然在一些研究人士看來充斥著“宣示性”，不過不可否認，其在規范政府收支行為，并實現政府對其他行為的控制；以及預算的全面公開透明，預算監督等方面的強調，依然體現了現代預算的若干理念，具有進步性。再加上如今《決定》提出的要遵循現代國家治理理念，著力構建規范的現代預算制度，并與相關法律和制度的修訂完善相銜接；劃清市場和政府邊界。凡屬市場能發揮作用的，財稅優惠政策等要逐步退出；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。兩相呼應，為我國深化預算管理制度改革指出了方向。