預(yù)算管理制度離現(xiàn)代化有多遠(yuǎn)

什么是現(xiàn)代預(yù)算管理制度？財(cái)政部部長樓繼偉曾表示，其核心內(nèi)容包括預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，以及三者的有機(jī)銜接、相互制衡。

盡管現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，然而在通往現(xiàn)代預(yù)算管理制度的道路上，依然存在著不容忽視的現(xiàn)實(shí)阻礙。日前，記者就現(xiàn)代預(yù)算制度的演化特征和路徑選擇等問題專訪了南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授馬蔡琛。

《新理財(cái)》：就當(dāng)前的現(xiàn)狀分析，我國預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)約束有哪些？

馬蔡琛：首先是公共行政層面的現(xiàn)實(shí)約束，這是基于核心預(yù)算機(jī)構(gòu)與預(yù)算碎片化的考察。在現(xiàn)時(shí)的中國，預(yù)算支出管理模式的轉(zhuǎn)換，相對(duì)于行政管理體制改革而言，呈現(xiàn)某種程度的超前性。這導(dǎo)致各資金使用部門的積極性不高，責(zé)任感不強(qiáng)，收支矛盾向財(cái)政預(yù)算部門集中。

問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是核心預(yù)算機(jī)構(gòu)缺失導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部的預(yù)算管理權(quán)能被嚴(yán)重肢解。在某些發(fā)展中國家，名義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)（如財(cái)政部）主要負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算的分配，而資本預(yù)算（例如基本建設(shè)支出）通常是由一個(gè)計(jì)劃部或發(fā)展部來分配。這一現(xiàn)象在當(dāng)前的中國預(yù)算管理中表現(xiàn)得尤為突出。不僅各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)擁有規(guī)模龐大的被戲稱為“口袋預(yù)算”的“切塊資金”，而且各級(jí)科技、教育等部門也不同程度地?fù)碛休^多的預(yù)算資金自由裁量權(quán)。

問題的第二個(gè)表現(xiàn)方面是重點(diǎn)支出（法定支出）的硬性規(guī)定，加劇了政府預(yù)算的碎片化趨勢(shì)。我國很多部門法或者相關(guān)文件中，強(qiáng)制規(guī)定了重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法。這種做法沒有考慮預(yù)算法的規(guī)定和財(cái)政的承受能力，壓縮了預(yù)算決策的統(tǒng)籌安排空間，使得預(yù)算碎片化的趨勢(shì)更為明顯。此外，財(cái)政部門擔(dān)心經(jīng)常性財(cái)政收入基數(shù)增加導(dǎo)致重點(diǎn)支出壓力加大，也在一定程度上制約了全口徑預(yù)算改革的推進(jìn)。

《新理財(cái)》：雖然此前外界多有期待的“設(shè)立預(yù)算專門委員會(huì)”未能寫入新《預(yù)算法》，但是根據(jù)預(yù)算法四審稿的要求，預(yù)算草案得以提前交至人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初步審查，問責(zé)制度也有所強(qiáng)化，而此前，這也被認(rèn)為是我國現(xiàn)代預(yù)算改革的短板。

馬蔡琛：基于審議時(shí)間和表決方式的考察，立法監(jiān)督層面確實(shí)存在現(xiàn)實(shí)約束。在現(xiàn)代政府治理中，立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“強(qiáng)大”抑或“虛弱”，主要通過其對(duì)政府預(yù)算的控制程度來加以檢驗(yàn)。也就是說，只有經(jīng)由政府預(yù)算，立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)才有望對(duì)政府行為施加切實(shí)有效的影響。

然而，受到一些內(nèi)生性因素的影響，我國人大全體會(huì)議的預(yù)算審議時(shí)間過短，“加強(qiáng)人大監(jiān)督”變成了“加強(qiáng)人大常委會(huì)”的監(jiān)督。我國各級(jí)人大全體會(huì)議的會(huì)期普遍較短，導(dǎo)致人大全體會(huì)議層面的預(yù)算審查監(jiān)督難免流于形式。此外，受人大會(huì)期以及代表審議能力等因素的制約，我國各級(jí)人大的預(yù)算審議采用一次性表決通過的方式。這導(dǎo)致即使有些人大代表對(duì)預(yù)算草案的某些內(nèi)容存有質(zhì)疑，但因缺少必要的預(yù)算辯論程序，在表決時(shí)既難以全部否定，也甚少有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。需要說明的是，近年來一些地方人大的預(yù)算審議中，已嘗試引入分部門預(yù)算審議與部門預(yù)算票決的方式（如浙江省溫嶺市），這體現(xiàn)了中國預(yù)算改革的一個(gè)發(fā)展方向。

《新理財(cái)》：在公共行政層面和立法監(jiān)督層面之外，還有沒有其他方面的現(xiàn)實(shí)約束？

馬蔡琛：我認(rèn)為，廣覆蓋的大政府理念與多層級(jí)的大縱深結(jié)構(gòu)是預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的歷史約束。在中國人的觀念中，國家的統(tǒng)一與完整具有極為崇高且不可撼動(dòng)的地位，加之農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)力水平與規(guī)模龐大的人口，最終形成了廣覆蓋的大政府理念，也是順理成章的事情。

這種廣覆蓋的大政府理念流傳至今，在政府支出問題上則體現(xiàn)為社會(huì)各界對(duì)于加大民生投入的普遍贊同以及民生支出的剛性增長。然而過去十多年間，民生財(cái)政投入的高增長是以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的高速增長為依托的。直面當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，我們不得不承認(rèn)，中國財(cái)政收入連續(xù)多年高速增長的時(shí)代似乎已然接近尾聲，今后財(cái)政收支矛盾將更為突出。由于我國經(jīng)濟(jì)體制改革采取了邊際調(diào)整的漸進(jìn)改革策略與增量調(diào)整路徑，這種財(cái)政收支矛盾的壓力，將會(huì)在相當(dāng)程度上制約預(yù)算管理改革的可運(yùn)作空間。

《新理財(cái)》：多層次的大縱深結(jié)構(gòu)是否意味著我國的五級(jí)財(cái)政體制也與現(xiàn)代預(yù)算改革高度相關(guān)？

馬蔡琛：應(yīng)該說二者之間具有較強(qiáng)的相關(guān)性。在政府治理結(jié)構(gòu)的縱向?qū)蛹?jí)設(shè)置問題上，我國形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的五級(jí)財(cái)政體系。這種大縱深的政府治理結(jié)構(gòu)在世界范圍來看是甚少出現(xiàn)的。針對(duì)未來中國地方政府層級(jí)（乃至行政層級(jí)）的設(shè)置，也呈現(xiàn)截然不同的觀點(diǎn)。其中，既有基于“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)踐，主張實(shí)行省縣兩級(jí)制的扁平化改革；也有認(rèn)為在省與縣之間設(shè)置一個(gè)行政層級(jí)，應(yīng)該是我國行政管理的一項(xiàng)寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)。我個(gè)人更加傾向于后一種觀點(diǎn)。

《新理財(cái)》：兩種截然不同的觀點(diǎn)對(duì)未來我國預(yù)算改革分別會(huì)帶來什么樣的影響？

馬蔡琛：至少會(huì)從兩個(gè)方面影響未來的中國預(yù)算改革。一方面，在央地間的利益分配處于調(diào)整變化的時(shí)期，地方政府往往將注意力集中在彼此利益分割的多重博弈上，缺乏強(qiáng)化預(yù)算制度約束、降低交易成本、提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制。另一方面，在“省管縣”的條件下，省級(jí)財(cái)政的管理半徑增加，將可能拓展基層預(yù)算改革的自主空間。隨著“省管縣”改革逐漸覆蓋一些地域廣闊且人口眾多的省份，省級(jí)財(cái)政難免會(huì)面臨“管不過來”的窘境。這樣就不得不向縣級(jí)政府下放大量權(quán)力，從而也就相應(yīng)地拓展了基層預(yù)算管理的自主空間。

《新理財(cái)》：以上三點(diǎn)現(xiàn)實(shí)約束告訴了我們的預(yù)算制度改革距離現(xiàn)代化還有多遠(yuǎn)，那么如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度改革？在路徑上有哪些選擇？

馬蔡琛：我認(rèn)為主要分四步走：首先，組建國家預(yù)算管理局，打造核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，推進(jìn)全口徑預(yù)算管理。在具體設(shè)計(jì)思路上，可以將目前的財(cái)政部預(yù)算司、相關(guān)支出司以及相關(guān)部委（如發(fā)改委、科技部、教育部）中具有一定預(yù)算編制職能的部門統(tǒng)一起來，并將預(yù)算編制工作從財(cái)政部中獨(dú)立出來，組建一個(gè)直屬于國務(wù)院的新型專業(yè)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)——國家預(yù)算管理局，從而為預(yù)算決策提供組織和法律保障。這樣還有助于整合各類“口袋預(yù)算”中的“切塊資金”，從而在機(jī)制設(shè)計(jì)上切實(shí)推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革的進(jìn)程。

其次，引入?yún)⑴c式預(yù)算管理，試行分部門預(yù)算審議與分部門票決機(jī)制。我國可以結(jié)合當(dāng)前基層預(yù)算改革中的參與式預(yù)算試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算草案的初審階段，針對(duì)涉及民生的重點(diǎn)公共支出項(xiàng)目，更為廣泛地吸收民意代表參加預(yù)算審議。同時(shí)可以嘗試率先在基層政府預(yù)算的審議中，引入分部門預(yù)算審議和部門預(yù)算票決的機(jī)制。

第三，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的作用效果，穩(wěn)步推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃。這是未來中國預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的重要變化之一。然而，結(jié)合其在各國實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于跨年度預(yù)算平衡的約束條件與實(shí)際作用效果，有幾個(gè)方面仍舊需要進(jìn)行考察。一是周期性預(yù)算平衡準(zhǔn)則的假設(shè)前提是經(jīng)濟(jì)周期中衰退與高漲的幅度和持續(xù)時(shí)間體現(xiàn)為對(duì)稱性，只有這樣，才有希望將盈補(bǔ)虧以實(shí)現(xiàn)一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡。然而現(xiàn)實(shí)的周期往往是不對(duì)稱的。由于在經(jīng)濟(jì)低谷時(shí)期積累了大量的財(cái)政赤字，要實(shí)現(xiàn)周期性預(yù)算平衡，就不得不在經(jīng)濟(jì)繁榮階段實(shí)施具有較強(qiáng)力度的緊縮性政策，來實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余，但這卻容易導(dǎo)致來之不易的經(jīng)濟(jì)繁榮因緊縮政策而重回低谷。二是政府官員道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，使得某屆政府可能在任期內(nèi)支出過多而導(dǎo)致巨額赤字并將彌補(bǔ)赤字的任務(wù)順延到下一屆政府來承擔(dān)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)周期的確定往往具有事后性，而預(yù)算決策卻是事前性的，這種預(yù)測上的困難進(jìn)一步誘發(fā)了預(yù)算決策者的道德風(fēng)險(xiǎn)。最后，要防止預(yù)算周期、經(jīng)濟(jì)周期和政治周期的錯(cuò)配。結(jié)合目前河北省和河南省焦作市的中長期預(yù)算改革試點(diǎn)，中期財(cái)政規(guī)劃的可能選擇是三年滾動(dòng)周期，而我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是五年周期，二者在覆蓋時(shí)間上不匹配，會(huì)影響中期財(cái)政規(guī)劃的作用效果。如果將政府換屆周期也考慮在內(nèi)，三者的周期錯(cuò)配影響可能會(huì)更大。

第四，整合預(yù)算監(jiān)督資源，加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)，實(shí)現(xiàn)公共受托責(zé)任。當(dāng)下的政府預(yù)算監(jiān)督存在眾多監(jiān)督主體“多龍治水”導(dǎo)致的監(jiān)督交叉與監(jiān)督成本問題。就現(xiàn)實(shí)而言，至少存在政府部門的績效評(píng)價(jià)與審計(jì)部門的績效審計(jì)之間的監(jiān)督重疊與錯(cuò)位。

就績效審計(jì)的基本理念而言，其績效導(dǎo)向功能至少表現(xiàn)為三方面：一是憑借審計(jì)機(jī)制的監(jiān)督導(dǎo)向功能，促進(jìn)公共支出服務(wù)于整體績效的提升；二是公共支出中是否存在著不惜成本打造“玄鐵重劍”或廣耗資源修煉“屠龍術(shù)”，結(jié)果卻是無用武之地的現(xiàn)象；三是審計(jì)成本約束機(jī)制的不斷完善。

其實(shí)這三個(gè)功能與財(cái)政部門的績效評(píng)價(jià)是相通的。不過，現(xiàn)實(shí)中的績效審計(jì)與績效評(píng)價(jià)之間，在指標(biāo)設(shè)計(jì)、方法選擇、結(jié)論應(yīng)用等方面缺乏相應(yīng)的接口，總體呈現(xiàn)出“各自為政”、“不相往來”的局面，這難免會(huì)造成有限的監(jiān)督資源的浪費(fèi)。在未來中國預(yù)算監(jiān)督體系的系統(tǒng)重塑中，需要將各類監(jiān)督資源和監(jiān)督手段加以必要的整合，以更好的加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府公共受托責(zé)任。