65年不凡路

財政是國家治理的基礎和重要支柱。黨的十八屆三中全會勾畫了全面深化財稅體制改革的藍圖，要實現改革目標，必須加強頂層設計和積極探索相結合，從預算管理制度、稅收制度、財政體制等方面深化改革。推進預算管理制度改革是財稅改革工作重點，在建立現代財政制度的宏大目標下，未來改革方向何在？應該如何推進？回答這些問題，有必要了解預算管理制度的過去和當下，這是啟動新一輪改革的基礎。建國65年來，我國的預算管理制度走過了一條艱難而不凡的道路，總結這一歷程，對于深化改革和完善制度有著重大意義。

“預算跟著計劃走”

在新中國成立初期，國家的財政盤子只有一個簡單的“概算”，財政預算只是向中央政府報告，并且沒有決算制度，真正的財政預算制度沒有構建起來。從財政預算制度所具有的基本法律要件而言，財政預算制度的真正建立是在1955年，因為從這一年起國家預決算開始向全國人大報告。

自1955年至改革開放前夕，我國實行計劃經濟體制，中央和地方都依賴“傳統工具”執行其職能，尤其是指令性計劃、行政命令及對國有企業的所有權控制。這一時期，預算管理具有較為濃重的中央集權和行政主導色彩，預算功能尚未健全。

計劃經濟體制下，財政預算沒有相對獨立和完善的制度體系，而是基本跟著國家計劃走。一是預算收入制度是一種行政權力為主導的收入制度，收入的主要來源是國有企業利稅。二是財政預算公共事務與企業事務不分，公共性特點不突出。特別是在財政支出方面，預算包攬一切，不僅要負責公共物品的提供，還要負責為國有企業進行直接的資金投入和彌補虧損，代行了部分需要由市場承擔的功能。三是財政預算附屬于指令性計劃，預算功能嚴重缺失，對經濟社會運行的調節作用非常有限。而且預算編制簡單粗放，預算只是一個簡單、粗放的財政收支計劃，根本談不上法律性、權威性、嚴肅性。

“解凍”后的探索

1980年以后，伴隨著意義深遠的市場化導向的經濟改革，預算逐步從“計劃的奴隸”發展為各級政府最重要的政策工具。這一時期，我國經濟改革的主要特征是“放權讓利”，預算管理模式隨之進行了積極探索，其基本思路也是下放權力，調動地方政府和企業的積極性。

從1980年起，在行政事業單位逐步試行“預算包干”辦法，年度預算核定的經費全部歸單位掌握使用，年終超支不補，結余留用。1988年開始，根據事業單位收入來源結構的差異，對事業單位預算實行分類管理，形成全額預算管理、差額預算管理和自收自支管理三種形式，在基本支出方面實行定額管理。這些改革調動了單位的理財積極性，提高了預算資金使用效益。

預算管理模式的探索，打破了計劃經濟體制下的預算管理框架，促使預算管理制度朝著市場經濟的方向邁出了重要一步。此外，作為經濟體制改革的重要舉措，預算管理制度探索還保證了其他各項改革措施的出臺，為形成放開搞活的改革局面做出了貢獻。

當然，這些探索畢竟是“摸著石頭過河”，改革的初衷只是調動地方和企業的積極性，并非著眼于市場經濟預算管理制度的科學設計，因而也產生了一些問題。首先，由于中央與地方的分成是由雙方談判決定，從而形成了“鞭打快牛”、地區之間“苦樂不均”的狀況。其次，財政包干直接導致中央財政收入持續下降，中央財政對公共服務的保障能力下降。再次，由于財政供給范圍的不規范，導致了預算外收支不斷擴大。這些制度弊端的顯現，促使決策層下定決心對預算管理制度進行更為深入的變革。

市場化破題為制度轉型鋪路

1994年，我國施行分稅制改革，以推動社會主義市場經濟體制的建立和發展。此后幾年，在構建與市場經濟相適應的預算收入制度、改善中央預算與地方預算之間關系等方面，都取得了較好的效果。一是結束了各地區財政體制不一樣、不規范的局面，確定了一個清晰、穩定、統一的體制框架。二是確立了中央財政收入的良性增長機制，為提高“兩個比重”奠定了基礎。三是通過所得稅收入分享和轉移支付制度，中央財政均衡地區間財力差異效果顯著。

通過分稅制改革，基本上構建了與市場經濟體制相適應的財政預算收入制度框架。與以往改革相比，這次改革從過去的放權讓利思路轉變到依靠制度創新，從過去的只是著眼于解決眼前現實困難和問題轉變到長遠機制的構建，從過去在計劃經濟制度框架下的小改轉變到向市場經濟體制下預算管理制度的過渡。可以說，分稅制財政體制改革為預算管理制度由包干制時期的初步探索向市場經濟預算管理制度的建立與完善鋪墊了道路。

公共財政框架下的預算管理改革

預算管理制度經歷了多次改革與調整，但直至分稅制改革，也沒有傷及計劃經濟預算管理制度的筋骨，特別是預算支出制度，在分稅制體制下仍然沿用傳統管理方式。隨著市場經濟改革的加速推進和公共財政框架的確立，預算管理的一些局限性開始暴露出來，如預算編制倉促、預算下達滯后、預算事后監督不力等。事實上，分稅制改革后的幾年，市場經濟預算制度改革僅僅邁出的第一步，許多環節還有待進一步推進和完善，而這又需要一個合適的契機。

契機終于到來。1998年，新一屆中央政府成立，國有企業改革、金融改革、社會保障制度改革等都進入加速期，全國財政工作會議上正式提出要建立公共財政制度框架的改革目標。很顯然，通過預算管理制度改革逐步解決日益突出的收支矛盾，并適應經濟體制改革和公共財政的需要，成為了預算管理改革的內在動力。

隨著河北省部門預算改革經驗被中央認可，部門預算管理改革在全國逐步推開，并由此引發了國庫集中收付、政府采購、政府收支分類等改革的不斷深化，一場轟轟烈烈的預算管理革命正式拉開帷幕。一是編制部門預算，初步建立起管理職責明晰、預算程序規范、編制方法科學、決策過程透明、與公共財政體制相適應的部門預算管理制度體系和運行機制。二是實施國庫集中收付制度，推動了公共財政管理的基礎性、機制性變革，加強了預算執行過程的監督控制，提高了預算執行管理信息的透明度。三是推行政府采購制度改革，《政府采購法》頒布實施，我國政府采購制度邁入法律規范的軌道。四是實行“收支兩條線”改革，在整頓財政分配秩序、提高財政資金使用效益方面發揮了重要作用，也為統一預算創造了條件。五是推進政府收支分類改革，增強了財政透明度，提高了預算管理水平。

通過一系列預算管理制度改革，我國確立了公共財政預算管理的基本框架，預算管理制度不斷完善，在制度建設上取得了實質性進展。

時代呼喚現代預算管理制度建設

21世紀的第一個十年，在公共財政框架目標下，我國的預算管理制度改革突飛猛進，成績喜人。但也應該看到，總體上改革還處于初級階段，存在的問題不少，主要是預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態，支出預算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監督。事實表明，公共財政預算管理制度具有不完善性和不穩定性，改革還面臨不少挑戰。

近日，素有“經濟憲法”之稱的《預算法》完成首次大修，傳遞出建立現代財政制度的改革方向，并提出預算管理制度改革的具體要求。為此，我們應積極作為，在全面深化財稅體制改革的大形勢下，以建立現代預算管理制度為目標，深入改革和完善預算管理制度。

當前和今后一個時期，預算管理制度改革要轉變公共財政框架內的改革思路，以十八屆三中全會《決定》和新預算法為改革導向，積極完善相關制度，加快形成一套較為完善的現代預算管理制度體系。一是做好新預算法實施的立法配套工作，中央層面和地方層面各負其責，增強新預算法的可操作性、可執行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。二是推進實施全口徑預算管理，不僅收入是全口徑的，支出也要涵蓋廣義政府的所有活動，同時將地方政府債務納入預算管理。三是改進年度預算控制方式，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，收入預算應從約束性轉向預期性。四是抓緊研究實行中期財政規劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性，建立跨年度預算平衡機制和定位清晰、分工明確的政府預算體系。五是完善轉移支付制度，增加一般性轉移支付規模和比例，清理、整合、規范專項轉移支付項目。六是借鑒國際經驗，從我國實際情況出發，注重頂層設計、明確實施步驟，逐步實施全面規范的預算公開制度。

國家治理體系的現代化離不開財政制度的現代化，而建立現代財政制度的一項重要任務就是建立完整、規范、透明、高效的現代政府預算管理制度。隨著中央布局的逐步落實，我們有理由相信，新時期財政預算管理制度建設一定能取得令人滿意的成績。

（作者為財政部財政科學研究所研究員）