擴(kuò)大，轉(zhuǎn)變，還是延伸

這是一個(gè)并不新，但難以討論的話題。

對(duì)于專員辦轉(zhuǎn)型的議論都由來(lái)已久，但引起廣泛討論的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，還是在去年財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)專員辦轉(zhuǎn)型提出要求以后。而今年對(duì)于專員辦轉(zhuǎn)型的思考與宣傳，現(xiàn)在看起來(lái)，還方興未艾。

專員辦如何轉(zhuǎn)型，以及轉(zhuǎn)型方案如何落地，都需要一個(gè)探索的過(guò)程。因此在本期對(duì)專員辦轉(zhuǎn)型的探討過(guò)程中，我們盡量做的是一種“定向”而非“定位”工作。其目的在于尋找下一步專員辦轉(zhuǎn)型的模式：是從工作范圍的擴(kuò)大著手，還是從職能定位的轉(zhuǎn)變開始，還是以現(xiàn)在專員辦的工作流程為基礎(chǔ)，做一個(gè)延伸工作？

或者是三管齊下？我們做的，也僅僅是一次探討和推測(cè)而已。

擴(kuò)大論：績(jī)效使然

以前就有財(cái)政人說(shuō)過(guò)，地方政府管績(jī)效，是自己開槍自己跑；財(cái)政管績(jī)效，是自己出題自己答；預(yù)算部門管績(jī)效，是有問(wèn)題也不說(shuō)；第三方管績(jī)效，是不公平不公正也不公開。總之都無(wú)法取得平衡。

總體來(lái)說(shuō)，這既是一個(gè)利益問(wèn)題，也是一個(gè)權(quán)責(zé)歸屬問(wèn)題。傳統(tǒng)的財(cái)政績(jī)效工作，是在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部和預(yù)算部門橫向的監(jiān)督監(jiān)管工作，而專員辦一直以來(lái)都在縱向的監(jiān)管工作上發(fā)力——但明確的來(lái)說(shuō)，發(fā)力不全。

幾乎每個(gè)地方專員辦都表示，專員辦對(duì)于賦予自己“監(jiān)管”的權(quán)力執(zhí)行并不完全。這種不完全表現(xiàn)在幾個(gè)方面：從目前的財(cái)政監(jiān)督的狀況看，專員辦涉及的財(cái)政監(jiān)督主要采取集中性、突擊性的專項(xiàng)檢查方式，存在重檢查、輕日常監(jiān)督的傾向。由于財(cái)政監(jiān)督滯后于財(cái)政管理，不能對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督，財(cái)政管理中出現(xiàn)了很多不應(yīng)該發(fā)生的問(wèn)題：截留挪用資金、支出效益不高、損失浪費(fèi)嚴(yán)重，有的甚者連人民的\"保命錢\"社會(huì)保障資金也敢挪用等問(wèn)題。

這種單一的事后檢查型的監(jiān)督方式，工作帶有較大偶然性，極易造成遺漏，不符合財(cái)政管理的根本要求。多地專員辦表示，應(yīng)當(dāng)采取事前審核、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方法，形成日常監(jiān)督與專門監(jiān)督并存的新格局。

我們很容易發(fā)現(xiàn)，專員辦這種將監(jiān)督范圍擴(kuò)展至整個(gè)預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中的做法，和現(xiàn)在的財(cái)政績(jī)效理念不謀而合。因此有些媒體誤認(rèn)為專員辦“要革績(jī)效處室的命”，甚至一些專員辦工作人員也將專員辦轉(zhuǎn)型理解為實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的一次再調(diào)整，專員辦是增加權(quán)力，有關(guān)業(yè)務(wù)司是出讓權(quán)力。

這些都并不準(zhǔn)確。東部某省專員辦專員在接受采訪時(shí)表示，在我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、國(guó)企稽查、社會(huì)審計(jì)監(jiān)督共同構(gòu)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督。專員辦的監(jiān)督職能隸屬于中央對(duì)地方的“縱向就地監(jiān)督”環(huán)節(jié)，與財(cái)政監(jiān)督局的工作范圍存在交叉，但屬于相輔相成的關(guān)系，并非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也并非重復(fù)監(jiān)管。如果說(shuō)到財(cái)政績(jī)效工作，專員辦的“縱向績(jī)效”和財(cái)政監(jiān)督的“橫向績(jī)效”加在一起，才是財(cái)政績(jī)效體系應(yīng)有的面貌。“奪權(quán)論”實(shí)際上是對(duì)專員辦職能完善過(guò)程中的一種誤判。

轉(zhuǎn)變論：多方協(xié)調(diào)

各地專員辦對(duì)自己接下來(lái)的工作定位，很多時(shí)候都用了“轉(zhuǎn)型”“轉(zhuǎn)變”這樣的詞匯。香港中文大學(xué)教授王紹光認(rèn)為，“轉(zhuǎn)變”并非單純轉(zhuǎn)變專員辦的監(jiān)督行為，更多的應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

首先要協(xié)調(diào)好財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關(guān)系。目前代表政府行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力的主要有：財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)、國(guó)稅、地稅等部門，這些經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，都有固定的監(jiān)督范圍，但在具體的執(zhí)法過(guò)程中，又有可能業(yè)務(wù)交叉，財(cái)政監(jiān)督如果不處理好與其它經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的關(guān)系，就會(huì)造成執(zhí)法部門內(nèi)耗，削弱監(jiān)督力量，造成處罰不規(guī)范，損害財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。因此，要對(duì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督范圍進(jìn)行明確的分工，以減少部門之間的業(yè)務(wù)牽制，通過(guò)協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)一監(jiān)督形式，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，從而提高監(jiān)督效果。對(duì)于政府、社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題，各部門可以聯(lián)合起來(lái)，成立專門班子，共同行使監(jiān)督職能，增進(jìn)了解，相互支持。

其次還要協(xié)調(diào)好財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。從微觀上，財(cái)政監(jiān)督是對(duì)財(cái)政分配的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政分配的大部分工作是由財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)完成的，財(cái)政監(jiān)督的高效實(shí)施要借助于財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部部門的工作成果并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格審查監(jiān)督，糾正其不合理、不合規(guī)的地方。因此，財(cái)政監(jiān)督要處理好與內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系，爭(zhēng)取其他部門的支持，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的順利推進(jìn)，糾正財(cái)政分配過(guò)程中違紀(jì)、違規(guī)行為，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性。

再次要處理好與被監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系。現(xiàn)在很多單位對(duì)財(cái)政監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為財(cái)政部門只是替政府撥付資金而已，這顯然是錯(cuò)誤的，財(cái)政和監(jiān)督與財(cái)政的分配職能同時(shí)存在，財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政分配的始終，有財(cái)政分配就必須有財(cái)政監(jiān)督，它是政府監(jiān)督的有效手段之一，各單位必須接受財(cái)政監(jiān)督。另外財(cái)政機(jī)關(guān)也要做好財(cái)政監(jiān)督的宣傳工作，讓被監(jiān)督對(duì)象理解財(cái)政監(jiān)督、服從財(cái)政監(jiān)督、支持財(cái)政監(jiān)督。

延伸論：回歸正軌

相對(duì)于在此之前議論頗多的專員辦職能“擴(kuò)大論”，“延伸論”被更多的專員辦工作人員和財(cái)政人員所接受，即專員辦監(jiān)督職能與財(cái)政監(jiān)督職能被設(shè)計(jì)在“平行軌道”上，并行共進(jìn)。

江蘇省專員辦黨委書記、專員蔡潤(rùn)表示，專員辦應(yīng)定位于中央財(cái)政管理職能在地方的延伸，設(shè)計(jì)為財(cái)政管理鏈條中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，緊緊圍繞財(cái)政主體業(yè)務(wù)、圍繞加強(qiáng)中央財(cái)政管理的要求來(lái)思考和安排專員辦工作。工作理念上更加強(qiáng)化財(cái)政管理的理念，突出日常化、規(guī)范化以及各管理環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)配合相互制約的要求；工作重點(diǎn)上更加注重支出管理，著力加強(qiáng)預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督控制；工作環(huán)節(jié)上更加強(qiáng)調(diào)事前、事中的管理控制，減少單一的事后監(jiān)督檢查；工作方式上更加突出調(diào)研、分析、審核、預(yù)警，大力推廣信息化的管理方式和手段。

他表示，專員辦工作應(yīng)該重點(diǎn)就如何充分發(fā)揮專員辦緊挨一線、貼近基層的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善中央基層預(yù)算單位預(yù)算管理、進(jìn)一步加強(qiáng)中央專項(xiàng)支出管理、進(jìn)一步加強(qiáng)重大財(cái)稅政策執(zhí)行情況調(diào)研，以及調(diào)整政府會(huì)計(jì)監(jiān)督方式等方面進(jìn)行分析思考，全面研究轉(zhuǎn)型后相關(guān)工作的目標(biāo)、內(nèi)容、手段和流程等，關(guān)注與財(cái)政監(jiān)督的有機(jī)配合。