財(cái)政監(jiān)督的歷史沿革

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本上是財(cái)政部的監(jiān)督檢查局（以前稱”監(jiān)督監(jiān)察司”）、專員辦和地方財(cái)政監(jiān)督部門構(gòu)成的。

財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督主要是監(jiān)管國(guó)有企業(yè)，主要目的是查補(bǔ)收入，主要方式是以查賬為主。二是1994年分稅制改革后，中央與地方財(cái)政分配關(guān)系發(fā)生了變化，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重快速提高，財(cái)政支出的監(jiān)督成為重點(diǎn)，專項(xiàng)檢查為主要方式。三是1998年隨著公共財(cái)政體系的建立，部門預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付等財(cái)政改革逐步推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督形成了“收支并舉、監(jiān)管并重”的工作格局。在實(shí)際工作中，專職的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是對(duì)財(cái)政運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政部的各業(yè)務(wù)管理司在財(cái)政管理過(guò)程中，也在從事財(cái)政控制和監(jiān)督，主要是從決策和過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

從財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展歷史上看，專職財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不管是對(duì)企業(yè)的監(jiān)督還是對(duì)財(cái)政收支情況的監(jiān)督，基本上是以對(duì)外監(jiān)督為主。1999年財(cái)政部開(kāi)始建立內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，對(duì)財(cái)政部?jī)?nèi)部各職能機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行監(jiān)督，2000年監(jiān)督局設(shè)立了內(nèi)審處，財(cái)政監(jiān)督才開(kāi)始了由傳統(tǒng)的對(duì)外監(jiān)督向?qū)?nèi)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，但對(duì)內(nèi)監(jiān)督的力度和得到重視的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

新中國(guó)成立后，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，我國(guó)沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，其職能是在財(cái)政部的財(cái)政檢查司（后改為“財(cái)政監(jiān)察司”），1958年該機(jī)構(gòu)被撤銷，1978年又重新恢復(fù)。隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的需要，1983年國(guó)家設(shè)立審計(jì)署，財(cái)政部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)連同財(cái)政監(jiān)察業(yè)務(wù)工作一并移交給了審計(jì)署（1986年財(cái)政部重新恢復(fù)設(shè)立了監(jiān)督監(jiān)察司）。1995年國(guó)家出臺(tái)了《審計(jì)法》，明確規(guī)定了審計(jì)部門的職責(zé)是對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。從審計(jì)的職責(zé)上看，對(duì)政府收支審計(jì)、對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)審計(jì)和目前財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)存在重復(fù)。

我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置同很多國(guó)家不同，它是國(guó)務(wù)院的政府組成部門（國(guó)外的審計(jì)機(jī)構(gòu)多數(shù)不是政府的組成部門，履行對(duì)政府的監(jiān)督職能），特別是隨著我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系不斷健全，審計(jì)范圍和社會(huì)影響力不斷提高，財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督職能重復(fù)問(wèn)題表現(xiàn)得越來(lái)越嚴(yán)重，矛盾越來(lái)越突出，成為每一次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革都要討論的重要議題。這個(gè)問(wèn)題如不從體制上加以研究和解決，以后的矛盾還將繼續(xù)存在。

存在上述矛盾的主要原因是：一是由于財(cái)政監(jiān)督的歷史沿革形成的監(jiān)督慣性，在審計(jì)署成立后，沒(méi)有重新調(diào)整財(cái)政監(jiān)督的工作思路，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督始終存在定位模糊的問(wèn)題；二是隨著財(cái)政改革不斷深化，財(cái)政監(jiān)督的職能也應(yīng)該重新進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的職能定位問(wèn)題，財(cái)政部的多位領(lǐng)導(dǎo)也多次提出了明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，2003年，財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)明確提出監(jiān)督檢查局和專員辦在認(rèn)真履行財(cái)政監(jiān)督檢查職能的基礎(chǔ)上，要使財(cái)政監(jiān)督和業(yè)務(wù)司的管理工作融為一體，使專員辦逐步參與業(yè)務(wù)司的管理工作，這將是財(cái)政監(jiān)督工作新的發(fā)展方向。

2004年，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉提出專員辦要加強(qiáng)對(duì)中央二級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算的審核，改變專員辦過(guò)多依賴各業(yè)務(wù)司臨時(shí)布置安排工作的現(xiàn)狀，專員辦通過(guò)履行制度化規(guī)定的工作職責(zé)，還可以對(duì)各業(yè)務(wù)司的工作實(shí)施有效的監(jiān)督。

2004年，時(shí)任財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)金蓮淑提出通過(guò)調(diào)整和完善專員辦的業(yè)務(wù)工作機(jī)制，把財(cái)政監(jiān)督和專員辦作為一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)組成部分，設(shè)計(jì)到財(cái)政運(yùn)行之中、根植到財(cái)政管理當(dāng)中，促進(jìn)專員辦的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。原財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)賀邦靖也多次提出財(cái)政監(jiān)督要做到“三個(gè)貫穿”，要融入財(cái)政的中心工作之中。財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)劉建華分管監(jiān)督局和專員辦的工作后，也先后多次召開(kāi)專題會(huì)議專門研究財(cái)政監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)，并且出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作的12條意見(jiàn)，明確了加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮專員辦的作用，把專員辦作為業(yè)務(wù)司局在地方的中央財(cái)政監(jiān)督工作的第一選擇和主要依托，要不斷強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，不斷提升綜合財(cái)政監(jiān)管的水平和質(zhì)量。

在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的重視下，近年來(lái)，財(cái)政監(jiān)督和專員辦的工作職能有了一定的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，但基本上還是以檢查為主，沒(méi)有真正融入到財(cái)政管理之中。主要原因是不管是社會(huì)上還是財(cái)政部?jī)?nèi)部，始終把專員辦定位在一個(gè)專職的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、并且只是財(cái)政部在各地的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)上，由于定位的原因，導(dǎo)致了很多專員辦能夠做、應(yīng)該做的業(yè)務(wù)工作，財(cái)政部業(yè)務(wù)司都授權(quán)給各個(gè)部委和地方財(cái)政部門，致使專員辦不能真正融到財(cái)政管理之中，始終處于財(cái)政部和財(cái)政管理的邊緣地帶。

（作者為財(cái)政部駐甘肅專員辦監(jiān)察專員，標(biāo)題系編者加）