關于如何構建和完善我國行政確認制度的思考

【摘要】行政確認作為國家行政管理的重要手段，在行政領域發揮著重要的作用。但是目前由于我國的相關法規和制度建設還不夠成熟和完善，使得行政確認在理論上和實踐中存在一些問題。本文從我國行政確認目前存在的問題出發，進而探尋構建和完善我國行政確認制度的有效途徑。

【關鍵詞】行政確認；制度構建；司法救濟

行政確認作為國家行政管理的重要手段之一，在行政領域發揮著重要作用。行政確認不但有利于行政機關進行科學管理，而且有利于保護行政相對人的合法權益，同時，為法院的審判活動提供準確、客觀的處理依據，有效預防和解決各種糾紛。行政確認在理論上和實踐中均存在一些問題，這些問題不僅會影響行政相對人的合法權益，還會影響到行政效率和政府形象。因此，我們有必要針對目前我國行政確認中存在的問題進行分析，在此基礎上，尋求構建和完善我國行政確認制度的有效途徑。

一、目前我國行政確認存在的問題

1.尚無統一的概念界定

目前我國尚無法律對于行政確認的含義和形式加以系統規定。對于行政確認的規定散落于各個具體部門的法律規范性文件之中。加之不同的立法主體對于行政確認的理解不同，使得有關行政確認用詞比較混亂，范圍模糊。

2.缺乏統一的程序規定

行政確認涉及領域廣泛，但是目前在我國眾多涉及行政確認的立法中，關于確認的程序要么沒有規定，要么規定過于籠統，這種現狀明顯與行政確認這一具體行政行為對程序的嚴格要求不相稱。實踐中，實施行政確認的主體在無程序法依據的情況下很容易造成行政確認權力的濫用，從而對行政相對人的合法權益造成侵害。

3.法律依據缺乏可操作性

目前我國有關行政確認的法律依據，存在著立法上的空白，或現有的法律規定不夠明確具體等問題，使得實踐中，有些法律依據有時不能完全指導行政主體作出公正合理的行政確認。例如《工傷保險條例》第十四條、十五條列舉了十種可認定為工傷和視同工傷的情形，第十六條列舉了三種不能作工傷認定的情形。現實生活中當出現不在列舉的肯定性規定和排除性規定的情形時，對其認定依據的確定就成為困擾行政機關的問題。

4.實施主體規定不明確

我國現行的法律沒有統一規定行政確認的實施主體，在實踐中往往出現多個行政確認主體實施同一項行政確認，但作出不同確認的情況。例如，醫療事故責任認定中有些比較復雜的醫療事故糾紛，經過區縣一級、地市一級、省直一級，三級衛生行政部門的三次責任認定，有可能出現不同的結論，甚至出現相互矛盾的結論。

另外，對于一些技術性、專業性較強的行政確認行為，所遵循的大多為技術性規范或規程，確認事項被交由社會組織來承擔。由于社會組織尚不夠健全和規范，使得一些社會組織在未取得合法授權或者委托的情況下，擅自進行確認行為非法獲取利益，使行政確認的權威性受到了影響。

5.實施行為操作不規范

行政確認作為一種羈束的行政行為，必須嚴格按照法律規定和技術規范進行操作。但是目前由于缺少統一的行政確認程序規定，加之許多行政確認的不公開，使得一些行政確認的實施主體在利益的驅使下，利用手中的權力進行不規范操作。由于缺乏統一的程序規定，使得行政確認實施主體在進行確認的過程中往往帶有很大的隨意性。如一些行政機關在進行行政確認時，對于確認行為的采納的法律依據、確認程序、需要提交的材料、辦理的時限等規定通常根據自身的便利來設定。

6.缺乏責任監督機制

行政確認就是如實地反映客觀事實和法律關系，從而明確相對人的權利義務，因此，行政確認行為應力求準確。但是由于各種原因，行政確認實施主體無法完全避免錯誤的出現。目前各種有關行政確認的法律法規中關于行政確認責任的規定或者沒有，或者只是些原則性的規定。這就使得行政主體及其工作人員在行使行政確認權過程中出現的過錯難以受到追究。

7.司法救濟困難

我國目前法律、法規對于行政確認的可訴性的規定不一致。盡管最高人民法院的司法解釋將行政確認納入受案范圍，但由于行政確認內涵和外延的不明確，導致仍然有很多屬于行政確認范圍的案件得不到司法救濟，法院經常以“不屬于行政審判的權限范圍”將此類案件排除在外。例如我國《道路交通安全法》規定，公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關檢驗、鑒定結論及時制作交通事故認定書作為處理交通事故的證據。

二、完善我國行政確認制度的構想

1.明確行政確認的概念、形式

首先，明確行政確認的基本內涵，統一概念。隨著行政確認理論研究的不斷拓展和深入，明確其基本含義和重要的法律地位已經成為了完善行政確認立法的必然要求。

其次，對現有的行政確認形式進行整理和簡化。由于行政確認數量的不斷增長和形式繁雜的趨勢，決定了有必要通過相關立法對于目前的行政確認形式進行整理和簡化。

2.設定合理程序

首先，考慮我國目前行政程序立法的趨勢，可以將行政確認的程序作為行政程序的立法的一個組成部分。

其次，根據不同領域行政確認的類型和自身特點，制定相應的實施標準或實施細則，以減少行政確認執法主體在行使行政確認職權時的自由裁量，使行政確認行使具有可操作性。

3.規范行為實施主體

首先，通過明確行政確認設定權力的歸屬，使不享有行政確認設定權的行政機關不能夠再隨意設定行政確認。

其次，規范行政確認的實施主體。由于不同種類的行政確認，其實施的主體范圍所差別。因此有必要根據行政確認本身的特點，來對行政確認實施主體加以確認和規范。

4.建立健全監督機制

缺乏有效的責任監督機制，是造成出現濫用行政確認權、行政確認行為不規范和行政確認工作質量不高等現象的原因之一。要建立健全對行政確認的責任追究機制和監督機制，提高行政主體作出行政確認行為時的責任心，從而有效地保護行政相對人的合法權益。

5.完善行政確認的司法救濟 （下轉100頁）（上接第101頁）

（1）確定可訴的行政確認類型

目前，學界對于行政確認可訴的類型也存在一定爭議。筆者認為應當通過法律法規來明確可以提起行政訴訟的行政確認類型，確保行政相對人對行政確認行為不服時，可以獲得有效的司法救濟。

（2）行政訴訟為主，允許行政附帶民事訴訟

實踐中，行政確認往往與民事糾紛聯系緊密。筆者認為有必要以行政訴訟為原則，這既有利于當事人節省訴訟成本，也有利于避免法院內部不同裁判庭做出矛盾判決，維護人民法院內部判決的確定性，從而提高行政審判效率，解決糾紛，最終實現維護當事人的合法利益目的。

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