城市政府公共議程構建中受阻的對策研究

【摘要】政策議程的研究在我國學術界和政府治理中受到了越來越多的重視，但是這些理論范式缺少對政策議程構建受阻的研究。因此本文不光分析了公共政策議程構建的受阻原因，還針對性的對城市公共政策議程構建受阻提出了相應對策。

【關鍵詞】公共政策；議程構建受阻；社會板結化

自改革開放以來，城市各階層邊界的明晰化嚴重阻礙了社會要素在社會結構中的流動，信息不對稱的情況屢屢產生，并且各階層的共識日趨減少。合理的社會流動是社會良性運行的重要協調機制，然而我國城市階層結構的板結化加深了“馬太效應”的作用，底層公民的訴求難以通過暢通的渠道傳遞給政府。同時在無良好制度保障的背景下，他們也無法與上層社會進行公平的利益博弈。而從社會現狀中獲益的既得利益集團有很強的歪曲、掩蓋社會問題的動機和能力，因為他們有較高的組織化水平和集體行動的能力。按照奧爾森的集體行動邏輯理論，既得利益集團內部由于人均利益遠遠高于普通公眾，所以達成意見共識的機會也更高，所以他們更能在不公平的博弈得逞，阻礙的底層公民公共議程的構建。因此如何讓底層公民順利進行公共政策議程的構建，擺脫受阻現狀成為了當即的重要公共問題。

1、加快城市政府向服務型導向的轉變，完善責任制度約束框架

登哈特教授在其著作《新公告服務：服務，而不是掌舵》明確指出，提供公共服務是政府行政的最大目的，政府是“公共服務的機關”，提供服務也是公共行政最重要的性質，政府的價值體現在服務而非掌舵。在公共服務理念指導下，行政改革在西方發達國家不斷推進，從單純的管理型行政向服務型行政轉變，以期求滿足后工業社會中各階層的訴求。同時中國政府行政體制改革也隨著政治體制的改革在國際公共行政發展的背景中展開。從本質上來說，建設服務型政府就是要求政府得重新思考自身的社會定位，重新塑造政府與社會之間的和諧倫理關系，最終確立與這個時代發展方向一致的行政倫理精神，重塑社會的公共倫理秩序。

在服務型政府的轉變中，我們的政府同時也應該實現由“經濟人”向“公共人”的轉化。“公共人”相對于“經濟人”更是強調了公務人員對行政行為目標價值追求的重要性，將公共利益設定為公務人員在價值取向上的終極目標。

政府的公共服務應該以社會公共利益為導向，在執政黨掌控下的政府也不能僅僅是為了謀求維護階級利益。與此同時政府行政理念也要轉化，從統治社會、治理社會轉化為服務于社會。作為服務者的政府是不能破壞社會的自主發展的，而且要在市場失靈時提供秩序引導和規范。

另外也要加強政府責任倫理的機制約束。在缺少制度的強制約束情況下，僅僅是依靠行政人員的道德自律難以持久的維持政府的責任倫理。當行政主體不受外在約束時，在處理公共事務中就有可能就會突破道德底線，特別是那些缺少行政倫理精神的行政人員是很難遵守責任倫理要求的。在公共行政領域，為達到強迫行政主體恪守公共責任倫理的目的，必須對責任倫理進行制度性約束，以便彌補行政人員道德自覺的不足。因此，政府主體一方面要依照行政法規對不道德的行政行為給予嚴厲打擊，增加不道德者的機會成本；另一方面，同時也要對道德的行政行為進行鼓勵，增加“道德人”的預期效果。為了促使行政人員恪守責任倫理規范，可以建立政府的責任審計和追究制度，立法機關也可以在法制建設中更為突出政府的責任倫理規范，明確基本的責任倫理準則。[1]

2、制度性的保障公民參與，培育公民精神

壓抑公民的意愿不利于社會的進步，與其限制公民社會的發展，不如加強立法，將出現問題及時解決，完全放開反而更加有利于民主社會的發展。公民社會是否能夠順暢的政治參與，關鍵問題是如何處理好公民社會與公民個體、公民社會與國家，公共領域與私人領域的關系。問題的解決還是依賴于政府制定可靠的保障機制和公民社會的整體素質的提高。

我國黨政機關一直以來對社會組織給予了人力物力和政策上的大力支持，但是也要注意到在某些條件成熟的地方應主動退出這些組織的運作過程以避免由于公民社會組織對政府的過分依賴而“泛政府化”。

政府機關只需“掌舵”，給予社會組織發展自由，而非一定要去深入其組織中去參與其框架的構建。強化公民社會組織的自治功能也有助于改善政府的形象。政府應在宏觀上通過監督來引導公民組織的活動，從而健全其行為方式、運行機制。立法機關進一步完善法律制度，加強法律規章上的制度性保障，使社會組織的活動有法可依，這樣既能維護社會組織合法權益又能約束其不合理的運作。

同時我們也要不斷地主動推動公民精神的進步，通過高校、大眾傳媒等各種工具廣泛宣傳公民的權利責任和義務以促進公民意識的覺醒，從而培育有公共精神的現代化公民。在城市中更應發揮社區的組織和整合功能，培育公民的參與意識，培養公民通過社區這個基層的自治組織來表達自己的意愿，把公民參與推向規范化、制度化。只有推動現代化公民精神的培育才會使越來越多的高素質的公民參與到政策的制定、執行和監督等過程中去，從而有利于公共政策的公共性和民主性的實現。

3、通過新型傳媒構建新的公共政策議程渠道

從信息傳播的角度來看，政策議程的構建過程實質上是作為信息的社會問題由社會領域傳輸到政治領域的過程。[2]因此，可以通過構建新的傳媒通道來塑造新的政策議程。

信息時代的到來使得作為“第四種權利”的大眾傳媒承擔了更多的政治功能，在政策議程創建中，諸如微博、貼吧等這些新型傳播工具以其信息量大，傳播速度快，穿透力強和不易封鎖的特點，較以往傳統的議程構建模式更能快速的建立政策議程的通道，并且可以通過廣泛的社會輿論關注直達政府高層以引起決策層的重視。傳統公眾議程轉換為制度議程的難題之一便是輸入能力弱，通過網絡等新型傳媒來可以很好的形成新型政策議程構建的通道。

所以公民應該拿起天然的“媒介接近權”的武器，避免在政策議程中的“話語暴政”，把自由公開的傳媒工具樹立為自身的“公共利益代言人”，以便向政策系統輸送強大的社會公共利益訴求。在多元的政策議程構建渠道中，公民應發揮在政府和新媒介的良性互動關系，擴大公民訴求在社會中的影響。

注釋：

[1]馮光.服務型政府的責任倫理研究[D].黑龍江大學學位論文，2009.

[2]趙春雷.論網絡對現代政策議程的改造[J].長江論壇，2009（6）.

【參考文獻】

[1]徐增輝.政策議程設置的途徑分析[J].學術研究，2009（8）.

[2]許克祥.公共政策議程的成本分析[J].行政與法，2006（11）.

[3]嚴強.公共政策學[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[4]閆飛飛.協商民主視域下的政策議程的設定[J].中共四川省委黨校學報，2010（4）.

[5]楊占營.公民社會產生與發展的內部邏輯探析—關于社會自組織行為的思考[J].江蘇社會科學，2005（2）.