城市管理行政執法存在的問題與對策研究

【摘要】目前，城市管理行政執法工作中，還存在許多實際問題讓管理者感到很困惑，如執法依據、執法手段缺乏問題；管理方式、執法手段簡單問題；弱勢群體利益和執法安全難以保障，易發暴力抗法問題等等，其中，既有執法隊伍自身問題，也有體制和機制方面的問題，值得從國家層面、法律層面和體制機制的頂層設計上予以思考，探索一條既適應城市化快速發展又不影響城市中幸福和諧構建，特別是滿足多群體生活需要的城管執法之新路。通過對城管執法工作中出現的諸多矛盾進行分析，從頂層設計和法律層面進行深入思考，結合國內外城市管理的管理經驗，從完善執法體制機制，加強隊伍建設，采取堵疏結合措施，加強城市管理執法保障等方面入手，有效解決因城市管理行政執法帶來的系列問題，為促進城市發展維護社會和諧穩定，構建為民務實清廉的城管隊伍作出了積極地探索。

【關鍵詞】城市管理；行政執法；問題與對策；研究

引言

改革開放以來，隨著中國社會主義現代化建設的快速發展，城市的功能和結構越來越復雜，出現了一系列的人口增長，環境污染問題，交通擁堵等現象。現代城市經濟、人口、建筑、生活設施高度集中，各種利益需求矛盾日益突出，給城市帶來諸多問題。城管執法在中國通過實踐和超過十年的發展，城市管理，形成了基本的制度框架，也取得了一些創新性成果。然而，完美的系統需要經過一個漫長的過程，由于中國傳統文化的影響，而且還正處于轉型時期，所以我國的城市管理行政執法在實踐中還存在很多需要加強和改進的地方。目前在對城管執法工作的研究中，呈現研究成果眾多，研究資料豐富、研究方式多樣等特點。從國外新加坡城管執法情況來看，建管分離的城市管理所包含的內容各有特點和側重點，這為我國城管執法提供了很好的借鑒作用。國內學者也從不同視角對其進行了研究對于我國建立完善城管執法體制機制也具有重要價值。目前以城管執法存在的問題研究甚少，借鑒目前國內外相關研究，對理順城管執法體制，提高城市管理者的管理績效具有一定的價值，所以本文就以城市管理行政執法存在的問題與對策進行研究。

一、城市管理行政執法工作存在的問題

（一）城市管理行政執法的范圍和法律依據不明

城市管理行政執法的范圍和法律依據并不明確，主要是法律不明確。在國家層面沒有一部針對城市管理而出臺的法律法規，僅有《行政法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》、地方規章和規范性文件的相關規定執法，顯然不能妥善的解決新時期城管執法中不斷出現的新問題。

城市管理行政執法的法律依據和執法范圍不明帶來的是多重性的問題。目前，立法工作相對滯后、法律法規不健全、不完善、借法執法等現象已成為阻礙城管執法的瓶頸。所以通過從國家層面立法規范城市管理行為，建立和完善對應的法律法規，改善城管執法的現狀是當務之急。鄧小平同志曾經說過：“制度具有根本性、全局性、穩定性、長期性”，制度的健全才能為社會做出貢獻，才能使人們的生活得到保障，才是立國之本。

（二）全國各地城管執法部門體制機制混亂

目前全國各地城管執法部門體制機制混亂，良莠不齊，管理起來很困難。從總體上看來，城管編制主要有：行政編制（主要在局機關工作，從事一線執法的較少）、事業編制、聘用制事業編制、無編制人員（稱為協管員或在崗不在編人員）、其它單位借調人員等。在機構設置、內部權力分配和錄用人員制度上不科學，導致內部分工不明，執法人員素質不高、暴力執法激化矛盾的諸多問題。城管沒有省一級的上級主管部門，各地城管由該地區政府領導，缺乏統一性，這支隊伍有些屬于市容環境衛生管理局，有些屬于建設部門，沒有統一的政令，沒有統一的機構設置，沒有統一的人員編制，更沒有統一的制服，這就是城管執法的現實。

（三）舊的城市規劃理念致使行政違法行為集中出現

當前許多城市政府的黨政領導，不顧當地經濟水平，片面追求城市的市容市貌整齊劃一，對于下崗職工和外來務工人員為生存而擺攤的行為引不起重視，采取“一刀切”取締占道經營，對于不聽勸告的的商販沒收經營工具，繳納罰款等形式。當前許多城市發展與城市管理的理念，嚴重脫離地方實際經濟發展水平，偏離以人為本的執法理念。

二、城管執法工作存在問題的原因分析

（一）城管執法工作缺乏組織領導

城市管理執法工作沒有統一的組織領導，而相應的規范城管法規也甚少。浙江省在2008年9月19日浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》，這也是國內首個城市管理相對處罰權方面的地方性法規，除此之外，浙江省的城管執法人員在執法時只能“借法執法”，依照一些部門規章和地方性規定執行，缺乏系統有效的制約，在國家層面缺乏一部法律來界定和規范執法邊界。全國對城管的管理沒有統一性，有的由政府直接管轄，有的歸口建設系統，有的只是某一部門的內設機構，建制也不統一，有地區垂直管理，有的分級管理等，呈現多樣性的組織管理格局，明顯缺乏組織領導的。另外，執法制服、車輛標識等更是五花八門，在老百姓眼目中就是一只“雜牌軍”。

（二）城管執法工作缺乏法律保障

目前，沒有一部法律賦予城管執法部門限制違法責任人的人身自由權利，但城管執法人員往往需要在現場執行一些強制性行為，一旦近距離與違法責任人接觸，極易發生暴力抗法時間。而且，也沒規定城管執法隊員能配備自衛器具，正式因此，針對城管隊員的暴力抗法事件屢屢發生，城管執法隊員因執行公務而受傷的事件也屢見不鮮，這種事件會正逐步影響城管執法隊員的工作積極性。

（三）城管執法工作缺乏社會認同

城市整潔衛生，城市文化豐富多樣，城市生活多姿多彩，是人們夢寐以求得城市生活。作為這一美好愿望的實踐維護者卻并沒有受到人們的稱贊，反而招來人們的指責。城管缺乏社會認同這是現代社會普遍現象，有部分原因是由于城管本身在執法過程中存在不正當執法造成的，這是一個連環效應，同時這也會抑制城管的正常執法。首先，來分析公民不認同城管的原因：一是城管執法過程中存在粗暴、野蠻、不規范等行為；二是公民自身法律意識及守法素養的缺乏；三是宣傳部門和主流媒體缺乏正面的教育和引導。

（四）城管執法工作缺乏正面宣傳

城管執法宣傳工作是城管執法事業的重要組成部分，同時它就像一個向社會展示形象的窗口，為社會了解城管執法提供了有效的平臺。做好宣傳工作，能提高城管執法水平，也對城管的社會認同也有很大幫助。目前，城管執法工作的宣傳還是很欠缺，雖然各地城管部門都開設網站和一些報紙、廣播的專欄，但宣傳力度與其它行業相比還很不夠?？傮w來看，城管執法宣傳工作中存在的主要問題是認識不足。究其原因，主要是當前城管執法日常管理任務繁重和執法力量相對不足的情況下，部分單位沒有配備專職的宣傳人員，宣傳制度也不健全，直接影響到了宣傳工作的正常開展。

三、優化城管執法工作的具體策略

（一）加快城市管理行政執法工作的立法

為加強城市管理，維護城市秩序，提高行政執法效能，根據現有的法律、法規，由立法機關研究制定《城市管理法》，以統一全國各地的城管工作規范，解決目前單行法律法規之間和《行政處罰法》的沖突，并根據各地實際情況，推動地方性立法工作。全國各地方人民政府和立法機關也應結合本地實際，制定出切實可行的實施細則或管理辦法，加強對城管執法工作的領導和監督，協助城管執法部門與相關部門的溝通協作，提高執法水平，改善裝備條件，實現執法程序的規范化和執法手段的現代化。市、區人民政府以及街道辦事處應當為轄區執法隊伍提供人力物力及裝備保障。公安機關應當在其職責范圍內為城管執法工作提供安全保障，具體保障機制由相關部門根據實際研究確定。城管執法職責范圍的確定和調整，向社會公布。

（二）從體制機制上規范和統一城管執法機構

城市執法機關管理的根本就是要規范和統一。必須要從健全體制、完善機制、加強隊伍建設入手，推進城管執法工作的規范化。國內城市管理先進城市基本上都將城市管理納入政府目標考核，在推動城市管理信息化的基礎上，實施了高位監管和長效管理，推動了城市管理水平和效率的提高。例如嘉興市成功創建國家衛生城市和全國文明城市以來，以市創建辦為主體、以“數字城管”為主要手段，初步建立了創建工作的考評和問責機制。在現代信息社會，城市管理應充分利用現代信息和數字技術，標準化，精細化管理和城市管理的評價標準，在行業監督日常城市管理全方位，評價，否則就不可避免的受到人為因素影響，無法有效發揮客觀、公正的考評作用，影響城市綜合管理效果。

（三）城管執法工作需要借鑒先進經驗，適當分權。

借鑒先進的城市建設和管理經驗，遵循因地制宜、科學謀劃、統籌發展的原則，通過“走出去，請進來”的方法，學習借鑒先進地區管理模式，統籌兼顧促進科學發展，多措并舉實現既定目標。發達國家，特別是大陸法系國家行政處罰制度歷史變遷的經驗表明，只有允許并擴大司法機關的介入才能使行政制度走出困境，因此，應該對行政機關獨攬的處罰權制度作出適當的變革，由行政職能部門開出罰單，但具體該罰單是否合理、是否執行、如何執行應該交由司法部門處置研判。這樣既避免了執法部門現場的矛盾充沖突，又可給當事人一個陳述、申辯的機會，更是一次普法教育，一舉多得。我認為如今的城管執法工作職能面廣量大，內部有句話叫“管天管地管空氣”，幾乎是個“全才”，但我認為應該將現在的城管執法分成三部分，分別是路面管控執法；專業綜合執法；社會事務管理三大部分。首先，我認為應該將路面管控方面的執法交給公安部門，將三分之一城管執法人員與公安路面巡警合并，主要負責路面的違法現象，如亂設攤、亂停車、亂張貼、亂占道等路面秩序方面的管控，應為公安警察具有限制人身自由的權利，一旦發生沖突便于直接處置，但如果是警察去管，暴力抗法的現象必然大幅減少，在香港路面秩序也由警察負責。其次，將一些需要技術認定和第三方檢測后的才能進行處罰合并到一個部門，既便于管理，又能整合執法隊伍，形成一個拳頭，而不是單單的五個手指。如規劃、環保、安監、水利、文化、農業、國土等等部門的處罰權，都應整合在一起，發揮專業綜合執法的積極作用。三是把與社會事務相關的職能劃轉給城管局或城建部門，現在有許多城管執法部門在做保潔環衛、污水管網、城市夜景照明管理等工作，這些其實都是城市管理的范疇，都屬于城市公共管理中具體事務性工作，不該與執法單位和在一起，其工作性質和人員配備只需滿足崗位需求，人員身份可以不是公務員序列。把原先的城管執法工作分成三大塊，由不同部門去行使，可以有效解決當前城管執法面臨的問題，利大于弊，值得嘗試。

（四）加強城管隊伍自身建設，化解執法壓力

從嚴治隊，強化建設，著力塑造行政執法隊伍形象。依法行政是對行政執法部門的基本要求，也是做好執法工作的前提和基礎。堅持從嚴管理、規范運作，以依法行政為核心，以制度建設為基礎，以強化培訓為手段，以監督制約為保障，全面加強隊伍建設，精心打造執法機關，促進了執法行為的規范化和辦案質量的不斷提高。開展經常性業務培訓，強化執法實踐活動，不斷提高執法人員業務素質；主動接受社會監督，不斷改進工作作風，確保全面正確履行職責。在切實抓好內部監督的同時，始終把執法工作置于社會各界和人民群眾的監督之下，主動接受法制部門的監督和指導，可以定期邀請人大代表、政協委員對執法工作進行綜合評價并且經常向新聞單位通報執法工作開展情況，認真處理人民群眾來信來訪和投訴，采納合理化建議，及時糾正不當執法現象，保證了行政處罰權的正確行使和執法水平的不斷提高。嚴格制度約束，正風肅紀，樹立廉潔執法的優良風氣。嚴格按照黨的群眾路線教育實踐活動的有關要求，執行好中央八項規定，樹立為民務實清廉的城管新形象。同時，要進一步加強系統內部的宣傳教育，要求基層隊員依法行政、規范執法行為；其次，要進一步確立服務城市、服務市民的理念，深刻明白“我是誰、為了誰、依靠誰”的道理。再次，城管執法必須堅持人性化、法治化。凡事要以理性、柔性、文明的方式，化解城市管理中問題，協調多方述求和利益，處理好之間的關系，有效化解矛盾沖突。同時，要以法治化標準規范政府的城市管理行政執法行為，努力樹立法律的權威，才能夠長治久安。

結束語

城市執法部門是一個隨著社會快速發展以及政府職能不斷增加而誕生的新工作，是政府為決當前城市化領域的問題而設置的新部門。它的出現解決了多頭執法、多層執法、重復執法的問題，在城市管理領域發揮了積極作用。營造整潔的市容環境，為人民的生產生活提供方便，保障公民合法利益的實現，都是城管部門的豐功偉績，它在經濟發展中扮演者重要的角色，所以它在短暫的時間內，從各地建立試點發展到全國普遍成立。伴隨著國家職能的建立和完善，城管執法部門作為政府體制改革的浪潮而推行起來的，城管執法隊伍也在不斷的壯大，這些現象都很好的表明城管執法部門已經成為社會主義經濟生活的重要組成部分。但是城管執法部門法律地位不明確，法律法規不健全，管理體制不完完善，執法人員整體素質偏低，執法程序不規范等問題困擾著城管執法，同時也阻礙著城管的進一步發展。

為此，本文梳理并總結了國外城市管理在這方面的共性經驗和做法，結合我國的國情完善了我國城管執法工作的其實，進一步促進了我國城管執法工作的良性發展。這些啟示主要是：一、理順城管執法體制，明確工作的目的，并確保目的能夠得到實現。二、建立健全城管執法相關的法律法規，使城管的工作有法可依。三、推行城管執法工作公開，防止權力擴張與濫用。四、轉變城管執法觀念，以為人民服務為宗旨，積極為社會提供公共服務。五、提高城管執法人員的素質，規范城管隊伍。這些建議是本文作者對城管執法中存在的問題進行理性分析和仔細思考的結果，旨在為城市管理行政執法工作和綜合執法體制改革的盡一份綿薄之力。

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