美國大選是金錢政治嗎？

每次美國大選，國內輿論界總要就美國大選是不是金錢政治爭執一番。這個問題之所以引人關注在于爭論雙方都把它看作是評判美國政治制度好壞的一個重要標準，進而是衡量整個西方式民主體制優劣的試金石。2012年的美國大選，是美國歷史上花錢最多的一次選舉，正趕上我在美國做訪問學者，全程近距離觀察了這個美國最重要的政治活動。現將自己的觀察和思考串綴成文，以就教于方家。

一、2012年美國大選究竟花了多少錢？

這次大選是美國歷史上最膠著的一次選舉，選前競爭十分激烈。選情告急，雙方自然少不了砸錢，因此這次選舉也是美國歷史上最花錢的一次。選舉活動的花費分為兩部分：一是政治候選人為了取勝從民間募集的捐款，本文所說的錢主要指這部分，這也是競選花費的大頭；二是各州政府為保證選舉順利進行所花的各州財政的錢，如購買投票機器、雇用臨時人員、租用投票場地等的投入，這部分才是納稅人的錢，它只占整個選舉花費的一小部分。據選后統計，民主黨和奧巴馬共籌集資金12億美元，羅姆尼和共和黨則以11.8億美元略遜一籌。這是美國歷史上首次兩黨候選人募款雙超10億美元。民主黨和奧巴馬方面共花銷11.1億美元，羅姆尼和共和黨方面共花銷9.28億美元。注1總開銷超過20億美元。這只是總統的選舉，如果包括聯邦議員的選舉，則競選共花了42億美元。而上次這一數字是38億美元。注2加上各州政府為選舉所花費的錢，此次大選花費將達到創紀錄的60億美元。注3需要說明的是，這幾個數字除了兩黨候選人的籌款數字是由美國官方選舉機構“聯邦選舉委員會（The Federal Elections Commission）”注4公布的外，其余都是由民間非政府組織和新聞機構發布的，彼此之間不完全相同。

二、競選的錢來自哪里？

那么，誰會為這一大筆錢埋單呢？這些錢來源于以下幾個途徑：

⑴候選人的自有資產

候選人為自己的競選活動捐款不會受到任何限制。林肯競選總統時，曾經自掏腰包來為自己助選，這差點使他破產。有錢人羅斯·佩羅（Ross Perot）和史蒂夫·福布斯（Steve Forbes）都曾在競選中動用了大量自有財產參與競選。2008年時的羅姆尼，一直是自己競選活動的最大捐助者。在競選費用與日俱增的情況下，僅靠自己的錢打選戰越來越不現實。本次大選財力雄厚的羅姆尼自己才拿出區區52500美元。奧巴馬則拿出5000美元。

⑵公民捐款

美國人很早就意識到金錢操縱選舉、富豪左右國家的危險，通過制定法律，對競選的募捐活動設置了很多限制，最大程度地避免這一現象出現，或避免其惡化。按照目前的法律規定，普通民眾每年可以向每位候選人捐款數額不得超過2500美元，而政治行動委員會對每位候選人的直接支持也不能超出5000美元。在這樣的法律框架下，富人要想通過捐款影響候選人、左右選舉是很困難的。事實上，候選人大量的捐款還是來自中小選民。本次大選奧巴馬從公民個人處募捐6.3億美元注5，羅姆尼從公民個人處募捐3.8億美元。注6另據《紐約時報》統計，奧巴馬募得的錢中，56%是低于200美元的捐款，33%是200-2499美元，捐2500美元的占11%；而羅姆尼低于200美元的捐款占23%，200-2499元的占 35%，2500美元的占42%。注7

在個人捐款中，還有一種“捆綁捐助”（Bundling）。捆綁捐助是指為了規避聯邦選舉委員會的管制，一個人從許多捐款人或者政治行動委員會那里募集資金，然后把這筆錢一次性捐給競選活動。這個為候選人從自己的親朋好友那里募集資金的人被稱為“打包人”（Bundler）。打包人通常是公司的CEO、游說家或者一些有錢人。奧巴馬在本次選舉中共有758個“打包人”為他和民主黨全國委員會募集了至少1.8億美元的競選資金。注8羅姆尼方面，共有63個注冊說客（registered lobbyist）為他募集了1400萬美元競選經費。注9

這種捐款方式目前爭議很大，它輕易化解了法律對個人捐款上限的限制性規定。某人或組織可以將總額超限的捐款分解到其多位雇員或成員名下，使其符合個人捐款的上限，并捆綁式地捐給某位候選人。將來法律如何規制，要看各方博弈結果。

⑶公共資助基金

1976年“水門事件”之前，總統選舉都是自籌資金，即納稅人不必為政治家的競選活動埋單。由于擔心權錢交易，“水門事件”后才開始設立總統競選的公共基金，由聯邦政府為總統候選人提供財政支持。從那時起，合乎資格的總統候選人及全國性政黨，可從聯邦政府得到資助。總統公共資助基金來自于每個人退稅時自愿交納的3美元。除非通過新的立法，否則不得向納稅人多收費用。嚴格意義上講，美國這時才開始花納稅人的錢用于競選活動。這些錢不是以稅收的形式強制向納稅人收取的，而是納稅人自愿選擇從每年繳納的聯邦所得稅中拿出3美元捐助這一基金。不愿意為大選埋單的納稅人不用為此耗費一分一毫。公共資助基金的開支限額、公共基金的多少依每個選舉周期的通貨膨脹率而調整。這種資助共分為“預選基金”、政黨的提名大會和“大選基金”三個部分。按照美國法律規定，接受聯邦公共基金的候選人，就不能再接受私人捐款，并且必須列出專門賬戶進行管理，保證只用于法律規定的開銷用途。總統候選人即使在預選中沒有申請公共基金，在大選中仍然可以申請。這將候選人擺到了“田忌賽馬”的境地：如果公共基金無上限并且能夠提供足夠的配套經費，那么，不要白不要。但是，最近幾次的總統選舉顯示公共基金明顯不夠支付候選人的競選開支。所以，進入新世紀以來，候選人們紛紛放棄公共基金。2000年，小布什在預選中放棄公共基金，自己籌得近1億美元，接受公共基金的戈爾只得到聯邦政府1000多萬美元補助。2004年，小布什與克里都在預選中放棄了公共基金（當年的競選支出限制為4500萬美元），他們在預選階段分別籌款2.70億美元和2.35億美元。注10到了奧巴馬，2008年他具有的超級籌款能力使他徹底放棄了公共基金，不花納稅人一分錢，順利奪得寶座。2012年公共基金設立的花錢上限是9000萬美元注11。因此，羅姆尼和奧巴馬都放棄使用公共基金，自己籌款搞競選，自己花錢也方便。資料顯示：2012年大選，共有四位總統候選人在初選時拿了公共基金的錢注12，公共基金為此次大選共支付了685712美元注13。近幾年，由納稅人自愿掏錢為大選建立的公共基金已是名存實亡。2010年，愿意為此捐錢的不到納稅人的7%，目前基金只有2億美元。由于限制太多，隨著超級政治行動委員會的興起，候選人大都不用這筆錢了。2012年大選初選階段，17位候選人中只有4位申請了公共基金，合計才95000多美元。2011年年底，眾議院開會想要廢除這個基金，因各方考慮不一，還在爭論中。

⑷超級政治行動委員會的捐款

2010年后，真正募款的大頭是叫做“超級政治行動委員會”（Super Political Action Committee，簡稱Super PACs）的組織。政治行動委員會是一種通過向民間籌措資金、然后以電視廣告等多種形式影響政治選舉和立法進程的非營利性組織。這種組織在美國的政治生活中一直存在，之所以加上“超級”二字，是因為與美國歷史上傳統的政治行動委員會相比，Super PACs可以接受個人、政治委員會、公司和工會的無限制捐款，但這些捐款不能交由候選人本人及其團隊進行操作，只能由Super PACs獨立運作。

2012年大選，共有1122個Super PACs參與其中，共接受了661715165美元，獨立花出了680499687美元注14。支持羅姆尼的最大兩家Super PACs是“重建我們的未來”（Restore Our Future）和“美國十字路口”（American Crossroads），它們共為羅姆尼募款2.031億美元。支持奧巴馬的最大兩家Super PACs是“優先美國行動”（Priorities USAAction）和“美國21世紀橋梁”（American Bridge 21st Century），它們共為奧巴馬募款7530萬美元。

除了上述幾種途徑外，還有一些組織也為大選候選人募集資金，這都是一些非盈利組織，符合稅法下的稅收免除要求。如501（c）組織（501（c）Groups）、527組織（527 Group）等，只不過隨著Super PACs的崛起，它們的募款作用已大大降低。

三、出身貧寒能贏得大選嗎？

1860年林肯競選總統時，共和黨大概只花了10萬美元，但那時的10萬相當于現在的280萬。可見，競選從來就不是一件省錢的事。現代社會遠比林肯時代更為龐大復雜，因此花費自然水漲船高。

隨著互聯網的普及和“自媒體”時代的來臨，網絡競選因其相對低廉的成本被越來越多的候選人所采納。2008年奧巴馬將互聯網和“自媒體”的優勢發揮得淋漓盡致。但它們目前仍局限在年輕人和高知識群體，對于普通選民，仍然需要電視廣告的“狂轟濫炸”。另外，電子投票設備的普及也在某種程度上提高了大選的成本。我曾在一個投票站看到一個電子投票箱，工作人員告訴我們，一臺這樣的投票箱要3000-4000美元。一個投票站要配備6-8臺這樣的機器。由于美國的選舉事務由各州負責，全國有多少投票站我們無從得知，有多少這樣的機器也不得而知。注16但這筆費用應該花費不菲。

高昂的選舉使得任何一個候選人如果缺乏足夠的財政支持，根本沒有資格投身到任何一場選戰當中。但這并不是說，候選人本人必須富可敵國、腰纏萬貫。拿兩次競選勝利的奧巴馬來說，2004年他剛剛還完學生貸款，2008年就變成了“吸金機器”，贏得了大選。這次挑戰失敗的羅姆尼，可說是“金元大佬”，在美國，一個家庭每年收入超過40萬美元，才能成為被“占領華爾街”運動所痛恨的“1%”，不過羅姆尼夫婦收入可是這個數字的50倍，羅姆尼的資產在2.5億美元左右，奧巴馬和他之前七位總統加起來乘以2才勉強接近羅姆尼。但上次競選，他連提名這一關都沒過，4600萬美元交了學費，這次“劉郎重來”，依然沒能戰勝出身貧苦的奧巴馬。1992年大選，來自德克薩斯州的富翁羅斯·佩羅以獨立候選人身份參選，剛開始民調還不錯，但最后連一張選舉人票也沒拿到，自掏腰包砸進去6000萬美元打了水漂。他可是名副其實的超級富豪，現在在美國富人排行榜上名列第72位，身家50億美元。實際上，出身優渥、財可敵國在競選中往往是負資產。畢竟，家境一般的選民占大多數，他們更愿意選一個和他們一樣通過艱苦奮斗而成功的普通人。這就是奧巴馬成功的奧秘。這次大選，奧巴馬和夫人始終打“勵志牌”，站在窮人一邊，最終獲得了成功。羅姆尼雖然也強調自己成功的不易，但他對窮人的口出不遜，高高在上的公子哥做派使他失掉了廣大草根選民，從而失掉了選舉。

因此，出身寒門的候選人依然有機會贏得大選，出身豪門的候選人有時他的出身反而成為他的負資產。競選候選人可以口袋空空，但他一定要有能力說服別人，尤其是廣大基層選民為你捐錢，其實很簡單的邏輯是：你如果不能說服選民認同你的政治理念，從而為你捐款，憑什么讓人相信你有治國理政的才能。因此，候選人募集捐款的多少很大程度上表征著他政治動員能力的高低。

四、寡頭們可以左右美國的政治嗎？

毋庸諱言，金錢在美國大選中起著至關重要的作用。在1988-2008年的六次總統選舉中，五個競選經費多的候選人進入白宮，只有1996年的克林頓在競選經費少于對手的情況下入主白宮。國會選舉也大致如此。在1998-2008年的五次國會選舉中，97%的國會眾議院和86%的參議院議席都是由花費最多的候選人贏得。2012年大選，奧巴馬入主白宮依然符合“錢多者勝出”的基本規律。那么，美國的大選是黑金政治嗎？金錢可以操縱競選嗎？總統勝出后要給捐款者回報嗎？答案顯然是否定的。這可以從以下幾個方面來理解。

⑴金錢不是決定大選的唯一因素

在市場經濟條件下，宣傳政治理念、成立競選團隊、進行基層動員等等都離不開金錢，充足的財力支持是取得競選勝利的重要物質保障。2012年大選，共和黨內一開始有好幾個出來競選，包括曾經的駐華大使洪博培，但由于籌款不足只得中途退出。捐款人向候選人捐款，還是看重他的能力，認同他的政治理念。因此，與其說是金錢決定大選，不如說是政治理想、個人能力決定大選。以奧巴馬為例，在沒當總統之前，在美國充其量只是個中產階級。2008年的時候，他打出“變革”的口號，令美國人為之一震，俘獲了大量年輕選民，自己收入不高的他變成了超級“吸金機器”，最后成功入主白宮。因此，候選人自己可以沒有錢，只要他的政治理念與大多數選民的訴求合拍，只要他的口才、容貌、品行、操守、做派等個人魅力深受選民的喜歡，他就能籌到足夠的金錢來支持大選。總體而言，社會下層的上升通道是通暢的。美國總統的寶座不獨為鐘鳴鼎食之家的“肥貓”（美國百姓對富豪的稱謂）所獨占。像克林頓、奧巴馬這樣家境一般、幼年境遇坎坷的人，只要努力奮斗、受到良好的教育，個人有能力有魅力，照樣能奪得大位。

2012年大選，由于奧巴馬的稅收政策對“肥貓”們不利，他們想方設法要把奧巴馬拉下臺。這次個人捐款數額最大的是拉斯維加斯的賭業大亨謝爾登·阿德爾森（Sheldon Adelson），他和妻子米里亞姆（Miriam）向共和黨陣營提供了3625萬美元的政治捐款。其中有1000萬美元捐給了“重建我們的未來”（Restore Our Future），用來在搖擺不定的州打廣告反對奧巴馬。他曾表示，愿意“不惜代價”將奧巴馬拉下馬。美國科氏工業集團（Koch Industries）的掌門人查爾斯·科赫（Charles Koch）和大衛·科赫（David Koch）非常痛恨奧巴馬，每年都會舉行兩次由志同道合的保守派富人參加的峰會，討論如何趕奧巴馬下臺。2012年夏天，大衛在其居所里為羅姆尼舉辦籌款活動，邀請了其他富豪和鄰居參加，每人的入場資格是5萬美元起。大衛創建的右翼智庫“美國繁榮”（Americans for Prosperity）拿出3000萬美元用來打廣告，以支持羅姆尼和打擊奧巴馬。作為非營利組織，“美國繁榮”不必披露其捐款人。在這3000萬美元中有多少來自科赫兄弟，我們無從得知。事實上，在向支持羅姆尼的Super PACs“重建我們的未來”提供政治捐款的人中，包括了38位福布斯“美國400富豪榜”（Forbes 400）成員。相比之下，支持奧巴馬的組織“優先美國行動”（Priorities USA Action）只有7位億萬富豪捐款人注17。即使羅姆尼有這么多富豪的力挺，奧巴馬依然拿下了選舉。選舉人票332∶206的結果應該說對方也是輸得心服口服。從這里可以看出，金錢不是唯一的決定力量。

⑵信息的透明公開，法律的嚴密細致，最大限度地避免了黑金政治

對于金錢操縱政治的擔憂和抵制，在美國由來已久。早在19世紀末，提議修建巴拿馬運河的美國人馬克·漢納（Mark Hanna）就說過：“要贏得選舉，需要兩個東西，第一個是金錢，第二個我就不記得了。”20世紀初，那位美國人熟知的頭戴草帽、叼根牙簽的幽默大師威爾·羅杰斯（Will Rogers）就說過：“傻瓜和金錢將會贏得選舉”（“A fool and his money are soon elected”）注18，反映了民眾對大選的調侃心態。到了20世紀中葉，美國著名的民主黨人杰西·M·昂魯（Jesse M. Unruh）說過一句廣為流傳的話：“金錢是政治的乳汁”（Money is the mother’s milk of politics）。2010年，當最高法院宣布對公民聯盟案終審判決后立即招致各方批評。ABC和《華盛頓郵報》在2010年2月4日至8日所做的民意調查顯示，80%的受訪者反對法院判決，其中65%強烈反對。注19在最高法院宣布判決數小時后，奧巴馬總統發表聲明，嚴厲譴責最高法院“為新一輪的特殊利益集團資金的蜂擁而至開了綠燈”。奧巴馬聲稱，“該判決是大石油公司、華爾街銀行、醫療保險公司和其他強大利益集團的重大勝利。這些大財團每天在華盛頓施加影響，淹沒了美國公眾的聲音。它讓華盛頓的特殊利益集團和為他們服務的游說者更加強大，削弱了為選舉做出小額捐款的普通公眾的影響力”。注20

正是這種對權錢交易的深深擔憂和對政客的深深的不信任，使得美國人對政府的監督無以復加，被譽為“無冕之王”的媒體、多如牛毛的非政府組織、細致嚴密的法律，都保證了美國大選的廉潔、公開、透明。1975年，基于《聯邦選舉法》（the Federal Election Campaign Act）而成立的聯邦選舉委員會（The Federal Elections Commission），負責監督選舉經費的使用。在它的官網上，每位候選人及其團隊的資金籌集、來源、花費等信息非常詳盡，上億元的資金可以精確到個位。每個候選人的籌款報告都可以下載供公眾查看研究。此外，還有很多非政府組織也承擔起監督職責。如本文大量引用數據的“政治反應中心”（Center for Responsive Politics），就是一家專注于選舉監督的獨立組織，它們的官方網站“公開秘密”（Open secrets）有大量的數據及分析。如果說聯邦選舉委員會（FEC）公布的還是原始數據的話，“公開秘密”就將這些數據加以整理歸類。在這里，你可以看到每位候選人籌集了多少資金，花了多少，資金的來源構成，所占比例，各項花銷所占的比例等等。據它們統計，奧巴馬競選資金充分披露的達87.1%，披露不充分的占8.1%，沒有披露的只占4.8%；羅姆尼競選資金充分披露的達81.4%，披露不充分的占5.0%，沒有披露的占13.6%。我在印第安納州得到了一本該州2012年選舉的財務手冊，有130頁，詳細列舉了候選人募捐的各項聯邦規定和州的規定。如何公開財務信息，披露不充分將會受到何種處罰，各種助選組織以及它們的行為如何界定，等等，不一而足。

早在1867年，國會就曾在《海軍撥款法案》中附加條款，禁止海軍現役軍人參與政治捐款，該限制在1883年的《公共人員改革法案》即“彭德爾頓法案”中又被推廣至整個政府雇員系統。1907年，由羅斯福主導的《蒂爾曼法案》則首次禁止了公司對聯邦層次政治競選參與者的直接金錢捐助。隨后，1939年《哈奇法案》在重申分離原則的同時，又限制了政黨組織用于選舉的開銷（每年300萬美元）和民眾付出的政治捐款（每年5000美元），旨在弱化特殊利益集團和富人的影響力。1972年“水門事件”撼動美國政壇，直接引發了新一輪的競選財政改革。1974年，國會通過了1971年法案的修正案，一方面設置了聯邦選舉委員會（FEC）作為監管選舉事務的常設機構，另一方面為個人和政治行動委員會的直接捐款放寬了限額：普通民眾每年可以向每位候選人捐款數額不得超過1000美元，而政治行動委員會對每位候選人的直接支持也不能超出5000美元。在這樣的法律框架下，富人要想通過捐款影響候選人、左右選舉是很困難的。候選人大量的捐款還是來自中小選民。從聯邦選舉委員會公布的表中可以看出，個人在2012年大選中可以捐款的最高數額是2500美元。

美國國會已經通過了一系列法律，限制個人、組織、公司和工會對候選人的無限制捐款，以免金錢操縱政治，財閥控制國家。但是，作為美國政治生活重要一翼的最高法院從保障言論自由的角度出發，一直在“金錢賄賂政治”和“公民言論自由”之間做著微妙的平衡。從1940年代出臺的各項限制捐款的法律沒有得到很好地執行跟最高法院的這個態度有很大關系。按照美國“三權分立”的分工，最高法院有司法審查權，即通過解釋憲法，對國會通過和總統簽署的法律做出是否違憲的判決。最高法院自己的判決可以通過兩種方式被推翻：一是最高法院自己推翻先例；二是國會通過新的法律并經總統簽署。有意思的是，美國國會總是擔心金錢對大選的影響，不斷出臺法律規范選舉籌款和開支。法律實施后，如果爭議過大，總有組織或個人就個案提起訴訟，如果案件打到最高法院，最高法院會審時度勢，從保護“言論自由”的立場出發，做出某項法律違憲的判決，從而廢止該法律。二百多年來，最高法院和國會就是在這樣的力量平衡和權力制約中，小心呵護著美國社會前行。對最高法院而言，“金錢賄賂政治”固然討厭，但作為美國立國之本的“言論自由”更為重要，公民和組織有通過捐錢表達自己政治立場的自由。這一原則在2010年的“公民聯盟訴聯邦選舉委員會案”（Citizens United v. FEC）中得到了淋漓盡致的體現。這一判決也必將在美國選舉法律史上留下濃重的一筆。判決宣稱：政治捐助是言論自由的一種表達方式，它不僅涉及個人捐款，同時包括所有企業、利益團體或工會組織。這意味著企業和團體只要不把錢直接給候選人，而是把資金用于各項支持候選人的活動上，就可以無上限地使用金錢支持選舉。幾個月后，另一場官司的判決讓獨立的組織也獲得了同樣的權利。只要不直接跟競選人有協定，這些組織就可以無限制地用金錢舉辦支持候選人的活動。這直接導致了旨在為競選融資的“超級政治行動委員會”（Super PACs）的應運而生。“超級政治行動委員會”可以無限額地接受捐款，無限額地為特定總統競選人助選，只要這些資金的開支用途不是由政治候選人和他的團隊掌控、協調就可以了。

美國第一個猶太裔大法官路易斯·D·布蘭代斯（Louis D. Brandeis）說過：陽光是最好的消毒劑注22。正是這種無處不在、無孔不入的監督和透明公開、詳實的信息披露體制保證了美國的大選沒有走向“黑金政治”。

⑶候選人可以對捐款的“大金主”進行利益輸送嗎？

美國的“三權分立”體制決定了總統的權力有限，許多政策的出臺是多方利益博弈的結果，重大政策調整要經過國會的聽證、辯論、投票。稍有不慎就會招致廣泛的批評，候選人獲勝后豈敢為了回報“大金主”而冒天下之大不韙。拿奧巴馬的醫療改革而言，許多人認為這是惠及民生的好事，但由于增加了雇主的負擔，仍帶來了很多爭議。我們國內有的文章認為，總統候選人贏得大位后會制定有利于捐款大戶的政策，進行利益輸送，經常舉的一個例子就是小布什在競選期間接受了國內石油大亨大量的政治捐款，上臺后為了照顧石油巨頭的利益，因而拒絕簽署《京都議定書》。這其實將問題簡單化了，早在克林頓時期的1997年，美國參議院就以95票反對，0票贊成通過議案反對《京都議定書》。在這種情況下，沒有哪位總統還敢再去參議院自討沒趣。奧巴馬在第一任期內施行“綠色新政”，通過了《清潔能源和安全法案》，積極推行清潔能源。但即使是他，也沒有顯示要簽署《京都議定書》的跡象，畢竟他的《清潔能源和安全法案》在國會是以219票對212票的微弱多數通過的；畢竟他要考慮通過《京都議定書》后造成的500萬人的失業問題。我們可以說美國的政客極端自私，太過狹隘。僅從自己的國家考慮問題，美國一個國家就占了世界碳排放的四分之一。美國的不簽署，將使國際社會的減排努力大打折扣。但這一切的確與大選后向“大金主”進行利益回報無關。

另一個經常舉的例子是候選人當上總統后會封官許爵，用官職作為回報。且不說那些腰纏萬貫的“大肥貓”們未必會對從政感興趣，即使總統想這么做，他也得先過國會這一關，各部部長（包括國務卿）和各級官員雖是由總統任命，但必須經過參議院半數表決通過才能生效，也就是說參議院可以拒絕總統的人事任命。雖說一般情況下，國會總會通過總統的人事任命，美國歷史上只有九次未通過。但新政伊始，如果總統提名被拒，是一件很沒面子的事，因此，總統大多數情況下對此還是十分慎重的——尤其自己的政黨在國會里是少數黨時。真正拿來回報募捐大戶的職位，一般多集中在駐外大使上。美國的駐外大使通常分為兩類，一類是所謂政治任命（political appointee），另一類是職業外交官（career diplomat）。前者除了資深望重和總統關系不同尋常的人士外，很多都是捐金大戶。總統入主白宮后論功行賞，作為回報，任命他們為駐外大使，在國外風光幾年。實際上大使在外，權力有限，重大決策要由國內授權。這些國家也大多為美國的友好國家或戰略利益不重要的國家。再有，美國外交官的交際費用有限，這些身家不菲的大使，能夠自己掏腰包應酬，替國家撐場面。因此，雖說按照美國憲法規定，大使和官員一樣，也要經過參議院批準，但鑒于對國家利益影響不大，參議院對總統這種投桃報李的行為一般也網開一面。但對一些關鍵崗位，國會就沒那么好說話了。2005年布什對博爾頓出任駐聯合國大使的任命，就遭到了參議院民主黨人的強烈阻撓，最后布什不得不鉆法律的空子，繞開參議院而強行任命，使博爾頓成為聯合國成立以來，第一個沒有得到參議院批準就上任的美國駐聯合國大使。

五、美國大選是金錢政治嗎？

美國大選的確花費靡多，大量的社會財富用于競選活動。但這些錢大都不是財政資金，而是來自民間的捐助。對政治不感興趣的普通百姓可以不用為此破費。大部分捐款，也都是幾十塊錢的小支票，是普通百姓能夠承受的。候選人越有人氣，捐款就越多。每次大選，美國選民都捐款踴躍。他們通過捐款，來選擇自己中意的領導人和民意代表，來表達自己的政治訴求，來影響這個國家的前進歷程。的確，金錢在選舉中發揮著舉足輕重的作用，但它代表的不再是“資本家的壟斷利益”，而是表達了無數普通選民成為“民主股東”的愿望。籌款本來就是個政治動員的過程，能帶動普通民眾去投入到這場選舉中。在基層動員方面，奧巴馬顯然要略勝一籌。2008年奧巴馬就是靠著年輕人、女性、少數族裔進軍白宮的。2012年，這仍然是他制勝的法寶。在他的競選官方網站上，起捐額僅僅是區區的5美元。在他的募捐記錄中，低于200美元的小額捐款竟然占了56%。正是靠著這點滴的小額捐款，匯成了龐大的資金洪流，使奧巴馬在個人募款上超過了大“肥貓”羅姆尼。還能說這只是“富人的游戲嗎”？還能說這只是代表了“資本家”的利益嗎？從2012年奧巴馬和羅姆尼的選戰中可以看出：握有金錢的利益集團并不能左右和操縱大選；要想贏得選民，更重要的還是候選人的政治理念、個人能力、個人魅力等；在這場金錢的游戲中，出身普通甚至貧寒但能力出眾的候選人依然能玩得起甚至能夠取勝。

為了進行廣泛的社會動員，雙方都大打廣告戰，尤其在搖擺州更是激烈爭奪中間選民。統計顯示，雙方花在媒體上的錢占總花銷的55.5%，行政支出占了19.9%（這其中就包括了雇傭競選顧問、舉行各種造勢活動、到各地“跑場子”的差旅費用等）注23。需要說明的是，許多為競選陣營工作的是志愿者。他（她）們不要一分錢，憑著自己的政治理念和政治熱情投入到競選活動中。

政客們能聽懂的語言莫過于選票。正是這種基層民眾的“自我組織、自我管理、自我成長”的體制或許才是美國長治久安的最重要因素。要知道美國獨立后有12年的時間是沒有總統的。托克維爾當年考察美國后也相當敏銳地注意到了這一點。憲政之下的基層自治，即基層民主是美國政體的根基。基層民眾中所蘊含的巨大創造力與能動性，也使得美國的政治具備強大的自我修復與提升能力，能一直延續至今，不致腐敗變質。

當然，美國的大選也遠非完美，過多的金錢卷入大選使美國人始終有一種隱憂。2012年大選前，奧巴馬是總統，共和黨是眾議院多數，民主黨是參議院多數；大選后，奧巴馬仍是總統，共和黨仍占據眾院、民主黨仍占據參院。在聯邦層面上政治版圖沒有任何改變，但卻為此花費了近60億美元。另一方面，雙方募款的大半打了廣告，而在這些廣告花費中，奧巴馬陣營的85%都花在了抹黑對手的廣告上，羅姆尼陣營這一比例達到了91%。注24雙方競選總統，本來應將重點放在闡述自己的政治理念和施政主張上，這種相互攻擊、相互抹黑的競選惡習，反映了美國競選政治灰暗的一面。

（作者為中共北京市委黨校副教授）

（責任編輯洪振快）