“客卿”丁恩與民初鹽務改革

1913年，美國人丁恩 （M.R.Dane，1854-1940）被中國政府聘任為中國鹽務顧問兼鹽務稽核總所會辦，主持鹽務改革。丁恩是西方鹽務名宿，曾長期在印度治理鹽政。民初鹽務改革是當時國人所矚目的一件大事。丁恩的到來讓本已混亂的改革局面更為復雜。

清末之鹽務

“民國肇興，鹽制沿襲前清之舊。” 清代在鹽業生產制度上有很大進步。明代實行宮產制，征發罪犯、鹽丁從事服役性鹽業生產。到清中期后官產制瓦解，私人生產制確立。鹽民們以一家一戶小生產方式，用煎、曬等技術制鹽。清人詩曰：“當年有罪來充煎，今日平民編人戶。只緣海角不生物，無可奈何來收鹵。”鹽民人身比過去自由了，但是仍只能以產鹽為生，經濟上依存于商人資本，受鹽商壓價收購，高利貸的盤剝。

有些地方如淮南鹽場、四川的井鹽業、河東的池鹽業等資本主義生產關系萌芽有所發展。著名實業家張謇于1903年集資購進淮南呂四鹽場的鹽垣，成立同仁泰鹽業公司，“是為我國鹽業新式生產組織的創始。”他們用先進技術所產之鹽曾在1906年意大利賽會上得“最優等獎牌”。鹽業中新生產關系的發展，使鹽產量不斷增加。以川鹽為例，光緒年間產量比康熙年間增長近8倍，這使鹽業生產與社會需求的矛盾基本緩和。

清代在鹽的運銷上多數地區實行“引岸專商制”，由專商執照（引票）在指定的引岸銷鹽，稍有逾越，即視為犯私，受到嚴厲處罰。鹽的售價由官府規定，但是鹽商可以通過賄賂官吏，利用政府財政窘急之時，以“毀家紓難”為詞，向政府提供“報效”，“借此要求準將鹽斤加價，政府情不可卻，每予照準。”這在清末已成為一種慣例，使鹽價不斷上升，可以高達成本的幾倍或幾十倍。鹽商為了在官定鹽價下牟取額外利潤，還常往鹽里摻沙土，而專商壟斷制度使各引岸人民無論專商之鹽如何質劣價昂，被迫購買。清末民初時一張引票值銀上萬兩，從中可推想食鹽專賣利潤之巨。有不少鹽商還將引權租給他人經營，自己坐享厚利。

清末時，鹽稅成為政府最重要的收入來源。甲午、庚子戰敗后，巨額賠債款等使清政府財政日益困窘，不斷加征鹽稅。鹽商又通過請求提高鹽價將負擔轉嫁到老百姓頭上。鹽稅越重，鹽價越高，致使“私鹽日熾”。因鹽價大大抬高，使販私鹽獲利甚豐，出現許多鋌而走險、武裝販私的“鹽裊”。鹽商賄賂鹽官，利用場產管理，放鹽及加耗加斤等環節的漏洞來偷稅現象（亦稱“商私”）也司空見慣。這些無稅私鹽盛行，使有稅之鹽滯銷，國稅收入減少，往往又要加征附加稅來補充。于是清末形成了“鹽稅苛重加專商制——鹽價昂貴——私鹽盛行——稅鹽滯銷——稅收短細——加征鹽稅”的惡性循環，使稅法日益敗壞。

清末鹽務弊竇叢生，民間怨聲載道。鹽務已到了非改革不可的地步。

第一次改革

在辛亥革命推動下，1912年上半年，南京臨時政府管轄范圍內一些南方省份自行發動鹽務改革，是為民初第一次鹽務改革。張謇當時任南京臨時政府實業部長及兩淮鹽政總理，他發表了《改革全國鹽法意見書》，猛烈抨擊引岸專商制，通過對舊鹽務弊端的剖析，通過對食鹽成本、鹽價與供求關系的分析，總結出改良鹽法的唯一途徑就是自由貿易。他根據自由貿易宗旨，對鹽的產、運、銷、稅等進行了詳細的規劃。他還利用擔任兩淮鹽政總理的機會，計劃以兩淮鹽區（大致包括蘇、皖、贛、湘、鄂等省）為試點，把他的改革方案付諸實施。

改革必然要損害封建專商及鹽務官吏胥役們的既得利益。如張謇所說，“惟引岸之弊已千余年，食其弊者不僅數十萬之鹽商，上自鹽政院，下迄緝私營隊以及宮吏、幕僚、吏胥、牙役、名士、門客游手好閑，無一不恃鹽為活。”張謇的改革試驗遇到兩淮鹽商攻擊。浙江的改革計劃剛剛提出，便被引商以金錢運動都督幕府下令暫緩執行。淮鹽銷區各省為了保持地方鹽稅征收權，紛紛借口財政困難，請求不參加張謇的改革。孫中山雖然也認為專商壟斷之弊政需要革除，但在當時政局下不得不電告鹽商，說張謇的方案不是目前的辦法。

于是張謇在兩淮的改革試點很快失敗了。第一次鹽務改革雖然在兩淮兩浙等重要地區失敗，但它對封建專商壟斷制度進行了首次沖擊，這次改革浪潮的暫時退落，醞釀著更大改革浪潮的到來。

再次改革的醞釀

還在第一次鹽務改革進行之時，南北議和，袁世凱掌握了全國政權。他一上臺就向外國銀行商借巨款，以用于鞏固其統治。帝國主義列強為了壟斷借款利益，組織了國際銀行團，并提出借款需用全部鹽稅收入為擔保； 需任用外國人監督、管理鹽稅的稽征及幫助改革等。這一嚴重損害中國主權的條件，遭到全中國一致反對，袁也不敢貿然簽約。為了應付社會輿論，也為了增加鹽稅收入，袁一面和列強談判，一面電請張謇赴京制定改革鹽政方案。

列強一再要求把中國鹽政交給他們管理，中國改革派把這看作是對中國主權的極大威脅。內憂外患使張謇等人進行鹽務改革的心情更加迫切了。張謇、熊希齡、張弧等改革派，提交《改革全國鹽政計劃書》給袁世凱。改革派在北京聯合成立“鹽政討論會”，張謇、熊希齡分任正、副會長。還創辦《鹽政雜志》，宣傳鹽務改革。改革派在組織上、宣傳上比過去進了一大步，但在綱領上卻后退了。這份計劃書的主導思想是實行官專賣，它雖然要破除引岸，但仍給舊鹽商以一定優先權。即便如此它仍然遭到鹽商們的竭力反對。

“反對改革者以財政總長周學熙為最力”，周與張謇同為著名實業家，當時中國實業界有“南張北周”之稱，但在鹽務改革問題上，兩人卻針鋒相對，水火不容。周自己本是兩淮大鹽商，他與別的鹽商關系也十分密切，在他籌辦中國實業銀行時，就擬以長蘆、山東、兩淮、浙江等地鹽商為主要股東，并得到鹽商們大力支持。周為了保全舊鹽商私利，不遺余力地反對改革。

為了混淆視聽，周也搞了個《財政部改革鹽務計劃書》，名為“改革”，實為保護引岸制度。這一計劃書剛出籠，即遭到改革派的駁斥。張謇、熊希齡等為了使鹽務改革免受周等掣肘，提議設置獨立于財政部以外的鹽政院主持鹽政。而周等對此竭力反對。為了取得當時在議會占多數的國民黨的支持（張謇等當時屬共和黨），“素主不入黨的周氏逐突然加入國民黨，……卒因宋教仁反對維持引制，遂將兩案一并擱置”。

正當改革派與保守派激烈斗爭之時，袁急于擴大實力，不顧全國反對，下令趙秉鈞、周學熙等與五國銀行團簽訂了《善后借款合同》。該合同第五款規定了“用洋員襄助整頓改良中國鹽稅征收辦法”及“在北京設立鹽務稽核總所，中國人任總辦，外國人任會辦；所有發給引票、款項收支等必須有總會辦簽字方能生效”等。

《善后借款合同》的簽訂，使中國鹽務出現新的復雜局面。經袁世凱顧問莫禮遜推薦，美國人丁恩被中國政府聘任為中國鹽務顧問兼鹽務稽核總所會辦。丁恩是西方鹽務名宿，曾長期在印度治理鹽政，他的新職務得到五國銀行團的認可。他于1913年6月到任。此后不久，熊希齡擔任北洋政府國務總理，后又兼任財政總長（1914年2月辭職），張弧任鹽務署署長兼稽核總所總辦。兩人都是鹽務改革派著名人物。張謇此時也擔任了農商總長。改革派決心利用這個機會，進行第二次鹽務改革。

第二次改革

從1913年下半年始，北洋政府在外國勢力的參與下，在全國范圍內推行了民初第二次鹽務改革。這次改革的主持人為中國改革派官員與洋會辦丁恩。

這次改革的重點在鹽稅征榷管理制度和食鹽運銷制度兩方面。在改革鹽稅征榷管理制度上，北洋政府從1913年開始進行了改革，但實施效果并不理想。丁恩到任后，經其力爭，于1914年2月又公布《鹽務稽核總、分所（改組）章程》，鹽務稽核機制兩大要素——制定和組織機構逐步建立、完善起來。這一機制一是加強了中央財政（及外國銀行團）對我國鹽稅征收、開支過程的控制，改變了過去這方面的渙散、混亂狀況。二是革除征榷環節一些陳規陋習，堵塞可能偷稅逃稅的漏洞。三是統一稅率，將各地形形色色正雜課壓一律取消，改征統一稅，逐步將各地鹽稅統一。

第二次鹽務改革的另一個重點是運銷制度的改革。中國改革派一直主張破除引岸，廢除專商。丁恩雖把增加稅收當作改革首要目的，但也認為鹽的運銷與稅收密切相關，運銷環節的專商壟斷制度使國稅和人民都受害。他根據西方自由貿易的經驗，認為“各鹽商競爭販賣，鹽價必低……則購之者、用之者必眾，而國家稅款自此增加”，“能使國家和人民兩受其利”，因此他堅決主張廢除專商壟斷，實行自由貿易。中國改革派在廢除專商壟斷這一點與丁恩是一致的，但此時他們中多數主張實行“官專”用政府壟斷取代專商壟斷。

丁恩在中國各鹽區實地調查時發現，張謇等認為“中國鹽法之最善”的東三省，開辦“官專賣”每年要開支經費245萬多元，而獲利估計每年不到50萬元。丁恩認為從東北奉天的實際情況看，實行自由貿易比官專賣為好。丁恩又發現，較早實行“官專賣”的福建，在林炳章任運使時十個月解交鹽款僅2萬多元，而其間一次預支經費就達75萬元。根據調查結果，丁恩對自己原方案的一些細節作了修正，堅定了“自由貿易，廢除專商壟斷”的主張。張弧等終于同意了丁恩的意見，決定從1914年7月1日起開放引岸，實行自由貿易。

因為舊引商此時“大都并不運鹽，而只將引權租給他人辦理，自己則坐享租金，一聞引權將被撤銷，遂不免驚駭萬狀。他們一面上呈財政部及大總統，一面籌集巨款以保護引權。他們說丁恩竭力主張破岸廢商，是想“破壞我國實業”；實行自由貿易，“實欲招徠外國有力資本家，偽出華人姓名，經營鹽業”等等。他們四處活動，買通一些報紙和官僚、政客等幫他們說話。長蘆鹽商僅對張弧一人就曾秘密湊了一百萬，張得此錢后，用其中三、四十萬修建了一所宏麗的大廈。

張弧遂以反對力量過大為由，建議將此項改革逐步實行，從1914年7月1日起先在直隸、河南官運引地74縣試行自由貿易。丁恩同意這一建議，對五國銀行團代表解釋說：“商人世傳引權，于整頓鹽務殊屬有礙，且于國于民皆為蟊賊，極宜設法消滅之……而消滅此項引權宜擇一處先行，使能生效，他處當不難下手也。”

直、豫官運引地開放了。張弧禁不住厚利的誘惑，糾集一批北洋官僚組織“長利公司”，實則由鹽務署撥發成本向蘆綱公所（鹽商組織）購鹽，轉包給散商運銷。他們后來又秘密結引重要人物變而為“同春號”，并不直接運鹽，壟斷居奇，“坐享余利計達百萬”。張弧還借口“審查選擇需費時日”，操縱販鹽證券的發放。開放引岸70多天后，持證券之人還不到原定名額的30%，而且本來只說舊商等可以“承領此券”，實際執行時卻變成舊商等“皆有請領證券的優先權”。

長蘆、山東受挫后，全國食鹽運銷制度改革并沒有完全停止。自1914年至1918年丁恩離任時，全國陸續開放的引岸有皖豫淮鹽引地33縣、山東臨沂6岸、淮北近場5岸、徐淮6岸、永武浙鹽銷地、閩北31縣、廣東沿海各地、川南、川北等。丁恩離任后全國又陸續開放了一些引岸。這其中也經過不少反復。到1931年時，全國已有近半數的縣份實行了自由貿易。

1915年底袁世凱稱帝，大搞倒行逆施，遭到全國反對，國內政局大變。1916年袁死后，北洋軍閥各派系矛盾日益表面化、尖銳化，演成軍閥大混戰。鹽稅被各地軍閥不斷加征，稅法重又紊亂，鹽務改革的一些成果漸被破壞。

評價“客卿”丁恩

在中國鹽務史上，民初第二次鹽務改革的影響之深，范圍之廣，是少有的。討論民初鹽務改革時，不免要涉及對丁恩一類“客卿”作用的評價。近幾年，隨著對極左思潮的批判，許多學者提出要用歷史唯物主義的基本觀點，實事求是地評價歷史人物，不能簡單化、概念化。對近代外國來華人員的評價也應當如此。

當時中國鹽務改革派對于丁恩其人的看法有個變化的過程。起初，改革派中不少人擔心丁恩等洋員的到來會干擾改革。丁恩到任后也主張破除引岸，使改革派有所欣慰，但丁恩力圖擴大自己和其他洋員權力的舉動使中國改革派對丁恩又懷有很大敵意。繼而，中國改革派對丁恩不贊同他們的“官專賣”方案感到不滿，但同時對丁恩親赴鹽區實地考察，年已花甲，仍“不避風雨，每日徒行，所有鹽灘均已走遍”的工作態度感到敬佩。經歷多年軍閥混戰，鹽務重又敗壞紊亂后，中國改革派及后來一些學者在回顧民初歷史時，認為丁恩是“熱心改革家”，中國鹽務一些進步“都賴丁恩之力”，丁恩是“主張廢除專商最力之第一人”，丁恩“功不可沒”等等，紛紛贊揚丁恩。

而中國保守勢力在丁恩未來華前曾認為“鹽政改良之權既公于外人，引票一語又規定于國際條約中，且得洋員簽字為保障。”他們得意萬分，認為“改革派無論如何在此三十九年（《善后借款合同》有效期）中斷無改革余地。”丁恩到任不久，鹽商又到丁恩處進行“運動”，企圖借丁恩之力保障引權。不料丁恩堅決主張廢除引權，主張自由貿易，使鹽商們大失所望，非常憤恨。直至1920年代，丁恩早已離任返英后，鹽商們對他仍然攻擊不已。

結合民初鹽務改革史實，參照以往改革派與保守勢力雙方對丁恩的評價，我認為，丁恩是一位具有較豐富的鹽務管理經驗的專家，他提倡自由貿易方式，堅決反對封建專商壟斷。當他來到專商勢力還很強大、鹽務經營管理方式還很落后的中國環境中時，他那些思想、主張、管理方式等就顯得較為先進。從某種意義上可以說丁恩帶來了一些西方先進文化。

丁恩工作認真負責，是個實干家。他并不以自己有四十多年鹽務管理經驗及有較硬的后臺，就在中國盲目推行自己的主張；也不因自己年歲已高、目力不好、語言不通等困難，就坐鎮京師，遙控指揮。從他到任第二天上財政部條陳看，他來華之前對中國鹽務已作了一番研究。到任不久他親赴各鹽場實地考察。各鹽場多處于偏僻之地，交通條件差，他仍然“不避風雨，每日徒行”，基本上跑遍全國各大鹽區。他除了調查當地鹽務狀況，還向基層官員宣講鹽務政策。

丁恩經實地考察，掌握了第一手資料，更有發言權。在這一點上他遠勝于北洋官僚。例如他在東北考察后，編寫《東三省鹽務意見書》，反對在東北實行“官專賣”。當時財政總長熊希齡恰恰是“官專賣制”積極主張者，又曾在東北辦理過鹽務。當該《意見書》送交熊時，熊正對丁恩懷有敵意，謀劃如何限定丁恩的權力，但熊看了《意見書》后，不得不承認：“該員于實地調查后所條陳各節，頗多切實可用”，于是將原擬在奉天實行鹽斤官辦計劃作罷，按自由貿易之法辦理。相比之下，中國官員不少鹽務計劃、意見等，“類皆紙上談兵，理論過于事實”。

丁恩認為改革“務須謹慎辦理”，應區分輕重緩急。王仲同志曾引用丁恩的話，“改革易惹起民間之反對，即令改革，亦以少為貴”，丁恩所說主要針對當時中國政府欲支用巨款建造新式鹽廠，獨攬鹽業生產，變民產制為官產制而言，這里的“民間”主要指鹽業生產者。丁恩在原文中認為當時鹽政“最要者”是實行“先課后鹽”、“就場征稅”以及在鹽運銷環節免除所有厘金和地方雜捐，對“壟斷把持”要“極力禁止”，要鼓勵競爭等。他反對政府忙于建造新式鹽廠，認為這事應聽任民間去搞，如果民制“成色不佳”，“價值過昂”，“供不敷求”，政府再設廠。我認為，抓住癥結之所在，這正是丁恩改革思想高明之處。

改革也是門學向。鹽務改革要“祛千百年之積弊，奪千萬人之飯碗”，當然要區分輕重緩急，“務須謹慎辦理”。如果當時中國政府建造新式鹽廠，獨攬鹽的制造，第一須支用巨款，耗費太大；第二要造成千百萬鹽民失業；第三要把改革注意力吸引到鹽業生產領域，而放松運銷環節和鹽稅收支環節的改革，輕重緩急被顛倒，會使改革夭折。丁恩這個意見不僅沒有反對改革之意，恰恰是為了更好地進行改革。

此外，丁恩之所以能在民初鹽務改革中發揮特殊作用，除了他的自身素質外，他的洋會辦特殊身份，也是很重要的因素。而且在丁恩任會辦期間，中國官員更迭頻繁，財政總長連代理的共換了11任，鹽務署長換了4任，其中任期較長的張弧后又變節謀私，這使得丁恩堅持改革、主持改革的作用相比之下顯得更為突出。

總之，丁恩是在當時歷史條件下具有多重特征的歷史人物，我們不能因為他是“帝國主義代理人”，就把他的一切都否定掉。丁恩反對封建壟斷，提倡較先進的資本主義鹽務管理方式，推動中國鹽務改革，其功確實“不可沒”。

當今時代和民國初年已大不相同。過去老百姓被迫吃封建壟斷專商質劣價昂之鹽的狀況已一去不復返了。但是民初鹽務改革的歷史經驗，例如中國改革派和丁恩等關于改革應兼顧國家和人民利益的思想，丁恩重視實地調查，認為改革“務須謹慎辦理”的經驗，以及中國改革派對張弧變節一事所總結的“須當任用廉潔之人主持改革事宜”的經驗教訓等，仍然值得我們認真總結和借鑒。