國外農業保險模式比較及對我國農業保險發展的啟示

摘要農業保險是關乎我國農業可持續發展的重要經濟制度，然而目前我國農業保險的發展處于停滯不前、日益萎縮的尷尬局面。該研究在借鑒美、日、法、前蘇聯以及東亞等國家發展農業保險經驗的基礎上，提出構建以政府為主導，農民基層互助合作保險為基礎，多種經營主體參與的商業化保險運營模式是促進我國農業保險持續發展的有效機制。

關鍵詞國外農業保險；模式；啟示

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）24-08388-03

The Comparison of Foreign Agricultural Insurance Patterns and the Enlightenment on Agricultural Insurance Development in China

HE Miao（School of Economy Trade， Yangling Vocational Technical College， Yangling， Shaanxi 712100）

AbstractThe agricultural insurance is one of the important economic systems about the agricultural safety production in China. Based on the experience of developing the agricultural insurance in USA， Japan， French， the former Soviet Union and the East Asia， this paper will construct an agricultural insurance system of commercial insurance operation pattern， which is dominated by the government， based on the farmers' mutual aid and cooperation insurance， and participated by diversified business entities.

Key wordsForeign agricultural insurance； Pattern； Inspiration

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。僅以2008年為例，汶川“5·12”特大地震災害就造成8 451億元的直接經濟損失，其后南方低溫冰凍雨災害再次殃及19個省份，直接造成1 111億元的經濟損失。伴隨著全球人口數量的激增、自然環境變化所導致的災害發生越來越頻繁。災害頻發不僅嚴重影響了我國農業的安全生產和農戶經濟收入的實現，對農村經濟建設的可持續發展和人民生活的改善也造成了阻礙。

農業保險是現代農業經濟發展的重要組成要素，同時農業保險作為社會保障體系中的有機組成部分，可以分散和轉移農戶生產經營的風險，起到“社會穩定器”的重要作用。自1982年中國人民保險公司恢復辦理農業險種以來，我國已經開發和實驗過60多個農業險種。目前所開設的農業保險從涉及的標的來看，包括農作物、家禽、家畜等；從危害性性質來看，包括自然災害損失保險、病蟲害損失保險、疾病死亡保險、意外事故損失保險，基本上覆蓋了農業生產經營環節的方方面面。然而隨著我國農業保險業務范圍的擴大和縱深發展，農業保險也暴露出一些較為突出的問題和矛盾。

1我國農業保險發展中存在的主要矛盾

1.1自然災害頻發，但農戶風險管理意識淡薄伴隨著我國工業化、城鎮化建設速度的加快，生態環境的破壞所造成的自然災害近年來呈上升趨勢。近20年來，我國自然災害所造成的年直接經濟損失金額高達1 747億元，占GDP的比重平均超過3%，受災面積占播種面積的比例超過50%。與世界其他國家相比，我國自然災害發生的頻率高出世界平均水平18%，保護成本高出世界平均水平27%，生態恢復成本高出世界平均水平36%。

與我國自然災害嚴重相對應的是，農民受“靠天吃飯”的傳統思想影響，認為經營的損失就該由自己承擔，聽天由命、自擔風險的觀念根深蒂固。面對農業生產巨形風險，農民“等、靠、要”依賴性思想嚴重，自主管理風險、規避風險的意識淡漠，這與政府在大災后所采用的救濟模式存在一定關系。由于政府巨災風險補助實施手段簡單劃一，導致農民認為投保與否并不重要，遇到災害后都會得到政府的救濟，并且投保所得到的賠款不一定比政府的救濟金多，反而使自己損失了保險費，得不償失。

1.2政府大力推行，市場卻出現供需雙冷2004～2012年，中央連續9年把“積極發展農業保險”納入一號文件，我國農業保險發展迎來了“歷史上的春天”。應該說伴隨著農業和農村經濟的快速發展，自然風險與經營風險日益增加，農民對農業保險的需求也應該更加迫切，我國農業保險潛在市場巨大。然而從農業保險市場現狀上來看，自1982年我國開始恢復農業保險以來，農業保險市場一直處于“供需雙冷” 的狀態。從市場需求主體來看，農戶自愿參與農業保險的意識始終沒能有效調動起來。從市場供給主體來看，伴隨著我國保險業向市場化體制轉軌進程的加快，由于國家相關支持政策日漸削弱，造成農業保險業務逐漸萎縮。首先中國人保收縮了虧損嚴重的農業保險業務，緊接著其他商業性的保險公司也紛紛退出了農業保險業務的經營，農業保險的發展舉步維艱。

1.3發展勢頭強勁，但缺乏長效機制目前我國農業保險規模僅次于美國，居全球第二。2010年我國農業保險實現保費收入是1980年的3 158倍，年均增長30.8%，然而這種繁榮卻無法掩蓋長期以來我國缺乏農業保險可持續發展機制的現實。從我國的農業保險發展的歷程來看，我國自1982年恢復農業保險以來，農業保險表現出快速發展→日漸低迷→日漸繁榮3個階段，究其原因是宏觀政策的起伏和搖擺導致我國農業保險難以為繼。特別是在1999～2003年，伴隨著政府取消對農業保險的支持，使得我國農業保險在 2004 年實現保費收入3 177 億元，僅占產險業務保費收入的0135%，占總保費收入的0.108 7%。

2國外農業保險主流模式及其特點

國內學者一般將國外農業保險模式歸納為5種，這5種模式分別是以美國、加拿大為代表的政府主導參與模式；以日本為代表的政府支持下的相互會社模式；以法國等西歐國家為代表的公助民辦模式；以前蘇聯為代表的政府壟斷模式；以亞洲發展中國家為代表的政府重點扶持模式。

2.1政府主導參與型模式美國、加拿大是實行政府主導參與型模式的代表性國家。該模式的主要特點是：①經營主體多元。農業保險業務開展以國家為主導，聯邦農作物保險公司、具有經營資格的私營保險公司以及保險代理人共同參與經營。②法律保障完善。以美國為例，《聯邦農作物保險法》、《農作物保險改革法》和《農業風險保障法》3部法律為農業保險提供了必要的法律支持，法律中明確地規定了農業保險的目標、性質、經營主體，這些條例為政府全面推行農業保險提供了法律依據和保障。③經濟支持。政府不僅免除了經營農業保險公司的所有賦稅，并對其經營管理費用提供1/4左右的業務補貼。④農民自愿投保。

2.2政府支持下的相互會社模式實行政府支持下的相互會社模式的國家以日本為代表。該模式的主要特點是：①政府直接參與經營。不論參加強制性保險或自愿保險的農戶，都可以享受政府補貼。政府接受共濟聯合會的再保險，一旦發生災害，政府按照一定比例承擔保險賠款，保證了保險體系的穩定經營。②多層嚴密的組織機構。日本農業保險組織體系主要由基層農業共濟聯合會、（都、道、府、縣）農業共濟聯合會、全國農業保險協會3部分組成了一個有機整體。③強制性保險與自愿保險相結合。日本保險法律對關乎民生的作物和動物實行強制保險，其他作物和動物則實行自愿投保。

2.3公助民辦的商業保險模式實施公助民辦的商業保險模式以法國為代表。該模式的主要特點是：①政府指導下的商業運作。法國在《農業互助保險法》明確地界定了農業風險范圍及其承擔者，法律明確規定由政府和社會來承擔巨災風險，一般風險由互助保險社承擔。商業性農業保險公司除了經營農業保險業務外，還可以為農民提供財產保險和壽險。②保險組織體系完善。法國農業保險體系由制定農業保險經營方針和提供再保險的中央保險公司、開展獨立經營活動地區保險公司以及基層互助保險社3個層次組成。③政府補貼下農戶投保自愿。政府為了減輕參加農業保險的農戶負擔，實施低費率和高補貼的政策，同時政府還建立了農業風險基金，最終承擔農業再保險。

2.4政府壟斷模式政府壟斷模式的代表國家主要包括前蘇聯、保加利亞等東歐國家，這些國家過去由于所有制相同，其農業保險的發展狀況也有相似之處。其主要特點是：①國家高度壟斷。保險組織形式主要是由國有保險公司經辦，但經營單位都不是企業，而是國家機構。②強制保險和自愿保險相結合。保險按農作物價值量的份額實行強制保險與自愿保險相結合的方式，作物及牲畜按不同價值比例實行強制保險，對保障不足部分可投保自愿保險。③政府支持。實行農村保險基金獨立核算制，免交一切稅收，保證了農業保險業務的發展與穩定。

2.5政府重點選擇扶持模式政府重點選擇性扶持模式以亞洲的發展中國家，如泰國、印度、孟加拉國等為代表。其特點表現為：①共同經營。保險組織形式主要由農業保險專門機構或國家保險公司共同經營。②強制性參加。農業保險實施都與農業生產貸款相聯系，政府要求所有獲得小額貸款的農戶必須參加保險，所獲賠款往往也直接支付給放貸機構。③組織形式單一。主要是政府參與或聯合共保。④保險險種少，涉及范圍小。保險標的主要是本國的主要農作物，目的是保證農業經濟的穩定。

各國農業保險模式由于金融開放程度、農業發展模式的不同表現出各自特點，但綜合各國農業保險在政府的法律保障、經濟支持，組織方式和運營機制等方面，農業保險具備以下共性：從農業保險總體經營思路來看，各國的農業保險模式都是在政府指導下多種經營主體參與的商業化運作模式。首先，政府主導農業保險主要體現以下兩方面：①法律保障。從農業保險發展歷史來看，各國政府都制訂了專門的農業保險法律法規，并且隨著農業生產力的發展不斷地修訂和完善。②經濟支持。由于農業保險高風險、高賠付的特點，各國政府都給予農業保險極大地經濟支持。如免除涉及農業保險業務公司的稅費；給予農戶或商業保險公司一定比例的補貼；由政府最終承擔農業風險的再保險等。其次，農業保險經營的商業化模式主要表現為：①多種經營主體共同參與農業保險的經營；②強制保險與自愿保險相結合；③農業巨災風險基金建立必須借助金融市場來進行。

3國外農業保險模式對我國的啟示

3.1加快適合我國國情的農業保險法律建設由于農業保險的公共性，農業保險的完全市場化經營會使涉及農業保險業務的公司產生大量虧損。從世界各國農業保險的主流模式來看，各國都建立了體系完善、內容全面的農業保險法，法律對政府確保為農業保險目標的實現所必需的責任范圍以及支持方式等作出了明確的規定。雖然我國在《保險法》和《農業法》中都提及了農業保險的內容，但是獨立的農業保險法律法規和制度尚未形成，缺少獨立的法律法規是農業保險廣泛推進的“軟肋”。法律的缺失導致農業保險在實施過程中出現主體身份模糊、制度規則缺失、支持措施不足等問題，各級地方政府也沒有制定相應的管理實施條例，所以我國農業保險經營存在明顯的“法律真空”，業務開展的依據只能是各級部門的“紅頭文件”，這些因素的存在已經嚴重限制了我國農業保險的發展。

3.2健全完善經營管理體系，重點建設基層互助性保險、農業再保險根據我國目前農業保險發展的現狀，必須以政府為主導，形成宏觀、中觀、微觀層次鮮明的經營管理體系，充分發揮農業保險的政策性功能。首先，政府應大力推進基層農業保險互助組織建立，農業保險互助組織由于經營成本低，保費低，符合收入水平低而又需要農業保險的農戶的需求。在農業保險互助組織中，農民既是保險人，又是被保險人，從而達到了互助、共濟的目的。此外，基層農業保險互助組織還可以向上一級組織和國營保險機構進行農業再保險，從而分散風險，獲得補貼。

其次，在面對農業巨災時，政府必須承擔起支配和導向角色。農業巨災由于災種多、災害后果嚴重，需要政府創新巨災風險管理手段，革新巨災管理工具，構建適合我國國情的農業巨災風險分散管理體系，通過再保險和農業巨災保險證券化等金融手段與工具的運用達到分散巨災風險的目的。

3.3補貼方式多樣化，自愿與強制性保險結合我國農業保險補貼方式簡單直接，導致投保率低，無法保證投保農戶和經營實體的經濟效益實現。我國政府對農業保險的支持項目具體包括以下內容：一是保費補貼；二是保險責任分攤；三是財政兜底。目前只有保費補貼在全國范圍開展。國外農業保險發展的實踐表明，保費補貼對提高農業保險參與率作用有限。由于農民保險意識差、農業產出效益低的影響，即使國家為農民提供保費補貼的情況下，我國農業保險參與率一直維持在一個較低的水平。然而根據保險的“大數法則”，只有大量風險單位投保，才能分散風險。因此要從農業生產空間、作物品種上最大范圍覆蓋推行強制保險制度，才能有效降低農業生產風險，降低農業保險經營成本，提高經營主體的支付能力。因此政府應該在適當進行保費補貼的同時，采取強制性保險與自愿保險相結合的保險方式，保證必要的保險參與率。

3.4加速農業保險經營技術和品種的創新我國農業保險經營機構大多銷售以成本為基礎的產量保險。單一的產量保險不能有效解決投保過程中的逆向選擇和道德風險問題。在我國農業保險具備一定規模的情況下，保險產品的創新勢在必行。一是中國應在實行農戶個體產量保險的基礎上，積極探索區域產量農業保險產品，按照縣域甚至細分到風險單元進行投保，能有效減少農戶的道德風險和逆向選擇。二是試點指數保險產品。指數保險產品是目前各國積極試驗的新型保險產品，與傳統的補償類產品相比，在避免逆向選擇、降低經營成本、迅速理賠等方面具備優勢。隨著我國地區氣象數據和資源數據逐漸積累和不斷完善，國家應支持保險經營機構在具備技術條件的地區推行指數保險。

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